Hat der Vorbehalt des Gesetzes auch für die Leistungsverwaltung im Rahmen der Vergabe von Subventionen Geltung?

Überblick

Bei der Vergabe von Subventionen stellt sich immer wieder die Frage, ob für die Vergabe von Subventionen ein formelles Gesetz mit Außenwirkung Voraussetzung ist oder ob es ausreicht, wenn es eine Generalklausel gibt.

Die Meinungen und ihre Argumente

1. Ansicht - Kein Vorbehalt des Gesetzes1

Nach dieser Meinung setzt die Vergabe von Subventionen kein spezielles formelles Gesetz mit Außenwirkung voraus, da jede Legitimation für das Verwaltungshandeln ausreichend ist.

Argumente für diese Ansicht

Willensäußerung ist ausreichend

Jede parlamentarische Willensäußerung, besonders die etatmäßige Bereitstellung der für die Subventionen erforderlichen Mitteln reicht aus. Denn durch die Ausweisung der Mittel im Haushaltsplan und die Regelung der einzelnen Vergabevoraussetzungen durch die Verwaltungsvorschriften ist keine weitere formelle gesetzliche Regelung nötig.

Generalklausel reicht aus

Zwar bedarf jede in die Freiheitsrechte eingreifende Handlung einer Gesetzesgrundlage, es genügt jedoch eine weit gefasste, generalklauselartige Regelung. Die Subventionsrichtlinien sind Ausgestaltung genug. Im Weiteren sind die Festlegung im Haushaltsplan und die an die Subventionsbewilligung geknüpften Voraussetzungen als konkrete Ausgestaltung ausreichend.

Verwaltungshandeln bedarf lediglich einer Legitimation

Die Leistungsverwaltung benötigt keine spezielle formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, es genügt irgendeine Legitimation für das Verwaltungshandeln. Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt, dieses reicht als Grundlage aus.

2. Ansicht - Totalvorbehalt im Subventionsrecht2

Die Subventionsvergabe ist nur aufgrund besonderer Subventionsgesetze zulässig. Innerhalb dieser gesetzlichen Regelungen müssen die Art der Subvention, die Höhe und der Kreis der Begünstigten bestimmt werden. Weiterhin müssen die Vergabevoraussetzungen bestimmt sein.

Argumente für diese Ansicht

Wesentlichkeitstheorie

Die Subventionsgesetze müssen umso detaillierter sein, desto grundrechtssensibler und weitreichender die Auswirkungen auf den Markt und den Wettbewerb sind.

Haushaltsplan kann nur generell sein

Ein Haushaltsplan kann die Zweckbestimmung der Subvention nur generell angeben. Es mangelt jedoch an konkreten Angaben und Voraussetzungen. Die Verteilung der staatlichen Mittel muss durch Gesetze bestimmt sein, die sowohl die Vergabe als auch die Voraussetzung bindend festlegen.

Benachteiligung von Bürgern

Das Vorenthalten einer staatlichen Leistung kann den Bürger nicht weniger gravierend treffen als ein Eingriff in die Freiheit oder das Eigentum. Schon allein deshalb ist unter dem Aspekt des Zwecks des Vorbehalts des Gesetzes eine konkrete Regelung erforderlich. Denn im sozialen Rechtsstaat ist nicht nur die Freiheit vom Staat, sondern auch die Freiheit im und durch den Staat geregelt.

3. Ansicht - Abgemilderter Vorbehalt des Gesetzes3

Diese Meinung modifiziert die Wesentlichkeitstheorie und die Lehre vom Parlamentsvorbehalt. Demnach gibt es in der Regel einen Gesetzesvorbehalt, eine Ausnahme bilden die nicht wesentlichen Subventionen.

Argumente für diese Ansicht

Wesentlichkeit der Subventionen

Nur solche Subventionen, die nach Maßgabe der Wesentlichkeitstheorie als wesentlich zu sehen sind, bedürfen einer besonderen formellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Für alle sonstigen Subventionen genügt die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan.

Grundrechtsrelevanz

Subventionen können bestehende Marktverhältnisse und Wettbewerbsverhältnisse verändern, ohne dass hierbei eine unzumutbare Beeinträchtigung der nichtgeförderten Wettbewerber eintritt. Jedoch liegt auch in diesen Fällen ein Eingriff in die Grundrechte der Benachteiligten vor, der im Sinne der Wesentlichkeitstheorie grundrechtsrelevant sein kann.

Staat-Bürger-Verhältnis

Die Vergabe von Subventionen ist nur auf einer besonderen gesetzlichen Grundlage zulässig. Denn für das Verhältnis von Bürger und Staat ist die Frage wer, wann und unter welchen Voraussetzungen staatliche Vergünstigungen oder Mittel erhalten soll, von Bedeutung. So kann beispielsweise die Versagung von Subventionen einem Grundrechtseingriff gleichkommen.

1. I. BVerwGE 6,282 (287); Harass NVwZ 1984, 473 ff.
2. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21. Aufl. 2024, § 6, Rn. 20 f.
3. Ruthig/Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Auflage 2020, §9 Rn. 784; Schwerdtfeger/Schwerdtfeger, Öffentliches Recht, 15. Auflage 2018, Rn. 232.

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