Elfes-Urteil (BVerfGE 6, 32 ff.)

Elfes-Urteil (BVerfGE 6, 32 ff.)

Sachverhalt

Wilhelm Elfes, Zentrumspolitiker und bis 1933 Polizeipräsident in Krefeld, war nach dem Krieg unter anderem Oberstadtdirektor von Mönchengladbach und wurde 1947 als Mitglied der CDU in den Landtag von Nordrhein-Westfalen gewählt. Trotz seiner CDU-Mitgliedschaft bekämpfte er seit Beginn der 1950er Jahre die Wiederbewaffnungs- und Wehrpolitik des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer (CDU). Elfes unterhielt Kontakte zur SED, nahm an Tagungen unter anderem in Paris, Budapest und Ostberlin teil und kritisierte die Politik der damaligen Bundesregierung öffentlich im In- und Ausland. 1952 unterzeichnete und verlas er auf einem Kongress in Wien eine von Delegierten der DDR mitgetragene „Gesamtdeutsche Erklärung“, die dem Bonner Bemühen um Wiederbewaffnung „Verfassungsbruch“, eine „Politik der Gewalt und Kriegsvorbereitung“, letztlich eine „ganz Europa bedrohende Wiederbelebung des deutschen Militarismus“ vorwarf.

Im Jahr 1953 beantragte Elfes die Verlängerung seines zwischenzeitlich abgelaufenen Reisepasses. Die zuständige Behörde verweigert die Verlängerung unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, wonach der Pass zu versagen ist, wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“.

Gegen diese Versagung erhebt Elfes Widerspruch und beschreitet nach dessen Zurückweisung den Rechtsweg. Nachdem seine Klage von allen verwaltungsgerichtlichen Instanzen abgewiesen worden ist, erhebt er eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht. In der Verfassungsbeschwerde rügt er die Verletzung von Art. 11 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG.

Hat die Verfassungsbeschwerde des E Aussicht auf Erfolg?

Die Fallhistorie

Der vorliegende Original- Fall wurde am 16. Januar 1957 vom Bundesverfassungsgericht entschieden.

 

Der Problemkreis

Reichweite von Art. 11 GG / Handlungsfreiheit gem. § 2 I GG / PassG als Schranke des Art. 2 I GG

Lösungsskizze

A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgericht

gem. Art. 93 I Nr. 4 a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8 a, 90 ff. BverfGG

II. Beschwerdeberechtigung

III. Beschwerdegegenstand

IV. Beschwerdebefugnis, § 90 I BverfGG

V. Rechtswegerschöpfung, § 90 II 1 BverfGG

VI. Subsidiarität

VII. Frist und Form, §§ 93, 23 BverfGG

VIII. Zwischenergebnis

B. Begründetheit

I. Verletzung von Art. 11 GG

1. Schutzbereich

a) Persönlicher Schutzbereich

b) Sachlicher Schutzbereich (-)

(P) Verweildauer

(P) Ausreisefreiheit

2. Zwischenergebnis

II. Verletzung von Art. 2 I GG

1. Schutzbereich

a) Persönlicher Schutzbereich

b) Sachlicher Schutzbereich (+)

(P) Ausreisefreiheit als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit

2. Eingriff (+)

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

a) Schranke des Art. 2 I GG

(P) Verfassungsmäßige Ordnung

hier: § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG

b) Verfassungsmäßigkeit des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG

aa) Formelle Verfassungsmäßigkeit

bb) Materielle Verfassungsmäßigkeit

(1) Verhältnismäßigkeit

aaa) Legitimer Zweck

bbb) Geeignetheit

ccc) Erforderlichkeit

ddd) Angemessenheit

(2) Bestimmtheit

(P) „sonstige erhebliche Belange“

cc) Zwischenergebnis

c) Verfassungsgemäße Anwendung im Einzelfall (+)

II. Ergebnis

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Gutachten

Die Verfassungsbeschwerde hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgericht
Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgericht ergibt sich aus Art. 93 I Nr. 4 a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8 a, 90 ff. BverfGG.

II. Beschwerdeberechtigung
Der Beschwerdeführer E müsste auch beschwerdeberechtigt sein. Beschwerdeberechtigt ist nach Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG „Jedermann“. „Jedermann“ i.S.d. § 90 Abs. 1 BVerfGG ist derjenige, der Träger der im konkreten Fall in Betracht kommenden Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte ist. Ebenso müsste der E prozessfähig sein. Prozessfähigkeit bedeutet die Fähigkeit, Prozesshandlungen selbst oder durch selbstbestimmte Bevollmächtigte vorzunehmen. Von beiden Eigenschaften ist bei E auszugehen, damit ist E beschwerdefähig.

III. Beschwerdegegenstand
Beschwerdegegenstand kann nach Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG jeder Akt der öffentlichen Gewalt sein. Erfasst sind alle Maßnahmen der Gesetzgebung, der Verwaltung oder der Rechtsprechung. E wendet sich hier gegen das Urteil des BverwG und damit gegen eine Maßnahme der Rechtsprechung. Das bestätigende Urteil stellt somit einen tauglichen Beschwerdegegenstand dar.

IV. Beschwerdebefugnis, § 90 I BverfGG
Der Beschwerdeführer muss gemäß Art. 93 I Nr. 4 a, § 90 I BVerfGG geltend machen, durch den Beschwerdegegenstand möglicherweise selbst, gegenwärtig und unmittelbar in einem seiner Grundrechte verletzt zu sein. Das angegriffene belastende Urteil ist an E gerichtet und ohne weiteren Umsetzungsakt ihm gegenüber wirksam, so dass er gegenwärtig und unmittelbar in seinen eigenen Grundrechten betroffen ist. In Betracht kommt eine Verletzung seiner Rechte aus Art.11 I und Art 2 I GG. Schutzgut des Art.11 I GG ist die Freizügigkeit. Art. 2 I GG ist Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit. Grundlage des Urteils war die Verweigerung der Ausstellung des Reisepasses, sodass E nicht mehr ins Ausland reisen konnte. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass das Gericht die Relevanz der Art. 811 I, 2 I GG für seine Entscheidung übersehen bzw. Bedeutung oder Inhalt der Grundrechte verkannt und damit E in seinen Grundrechten verletzt hat. Folglich ist E beschwerdefähig.

V. Rechtswegerschöpfung, § 90 II 1 BverfGG
Darüber hinaus statuiert § 90 II 1 BVerfGG das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung. Soweit dem Beschwerdeführer der ordentliche Rechtsweg offen steht, muss dieser vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde grundsätzlich durchlaufen werden. Der E hat, bevor er Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben hat, erst den gesamten strafrechtlichen Instanzenzug erfolglos durchlaufen. Damit ist der ordentliche Rechtsweg für das Begehren des E ausgeschöpft. Das Kriterium der Rechtswegerschöpfung ist für die Verfassungsbeschwerde des E infolgedessen erfüllt.

VI. Subsidiarität
Über die Rechtswegerschöpfung hinaus sind alle Möglichkeiten, gerichtlichen Rechtsschutz mittelbar oder außergerichtlichen Rechtsschutz zu erhalten, auszuschöpfen. Der E hat keine anderen Möglichkeiten sich gegen das Urteil zur Wehr zu setzen, somit ist auch die Subsidiarität gegeben.

VII. Frist und Form, §§ 93, 23 BverfGG
E muss die Verfassungsbeschwerde fristgerecht, d.h. gemäß § 93 I 1 BVerfGG innerhalb eines Monats erheben, und nach §§ 23 I, 92 BVerfGG schriftlich und begründet einreichen.

VIII. Zwischenergebnis
Damit ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.

B. Begründetheit

Die Verfassungsbeschwerde müsste auch begründet sein. Dies ist der Fall, wenn der Beschwerdeführer in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt ist.
Es kommt eine Verletzung von Grundrechten durch das letztinstanzliche Urteil in Betracht.

I. Verletzung von Art. 11 I GG
Der Beschwerdeführer E könnte in seinem Grundrecht aus Art. 11 I GG verletzt worden sein. Dafür müsste der Schutzbereich eröffnet sein und es müsste ein Eingriff vorliegen, der nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann

1. Schutzbereich
a) Persönlicher Schutzbereich

Art. 11 I GG ist ein Deutschen- Grundrecht. E ist deutscher nach Art. 116 GG, sodass der persönliche Schutzbereich eröffnet ist.

b) Sachlicher Schutzbereich
Fraglich ist, ob auch der sachliche Schutzbereich eröffnet ist. Art. 11 I GG schützt grundsätzlich den Aufenthalt und Wohnsitz an jedem Ort im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. Aufenthalt ist das vorübergehende Verweilen an einem Ort. Streitig dabei ist die Verweildauer.

Nach einer Ansicht genügt bereits jedes Verweilen. Nach einer anderen Ansicht muss mindestens eine Übernachtung vorliegen. Für diese Auffassung spricht, dass sonst keine Abgrenzungsmöglichkeit zur allgemeinen Handlungsfreiheit mehr bestünde. Zudem muss schon aus systematischen Gründen eine Annäherung an den Wohnungsbegriff vorliegen, der seinerseits die Dauerhaftigkeit voraussetzt. Zudem spricht die alleinige Einschränkungsmöglichkeit durch Art 11 II GG für eine enge Auslegung des Verweilbegriffs.

Somit muss mindestens eine Übernachtung vorliegen. Hier ist davon auszugehen, dass E mindestens über eine Nacht im Ausland verweilen wollte.

Problematisch ist allerdings, dass E ins Ausland einreisen möchte. Fraglich ist jedoch, ob die Ausreise überhaupt von Art. 11 I GG geschützt wird. Dagegen spricht der Wortlaut des Art. 11 I GG, der von „im gesamten Bundesgebiet“ spricht. Der eindeutige Wortlaut stellt klar, dass zwar die Einreise und die Einwanderung geschützt werden sollten, nicht allerdings auch die Ausreise. Hätte der Gesetzgeber auch das Ziel verfolgt die Ausreisefreiheit zu schützen, so hätte er einen anderen Wortlaut gewählt. Nach einer anderen Ansicht soll auch die Ausreise von Art. 11 I GG erfasst sein. Diese Ansicht will den Grundrechtsschutz aus systematischen Gründen der Freizügigkeit ableiten, muss sich jedoch dem Vorwurf stellen, den eindeutigen Willen des verfassungsgebenden Gesetzgebers zu ignorieren. Damit ist die Ausreisefreiheit nicht vom sachlichen Schutzbereich des Art. 11 I GG erfasst.

2. Zwischenergebnis
Damit liegt keine Verletzung von Art. 11 I GG vor.

II. Verletzung von Art. 2 I GG
Es könnte eine Verletzung von Art. 2 I GG vorliegen.

1. Schutzbereich
a) Persönlicher Schutzbereich
Art. 2 I GG ist ein Jedermann- Grundrecht. E ist Jedermann, sodass der persönliche Schutzbereich eröffnet ist.

b) Sachlicher Schutzbereich
Der sachliche Schutzbereich müsst eröffnet sein.
Art. 2 I GG schützt die „freie Entfaltung der Persönlichkeit“. Fraglich ist, was damit gemeint ist. Nach einer Ansicht könnte der Begriff eng verstanden werden, sodass sich der Schutz nur auf den Kernbereich der persönlichen Entfaltung bezieht. Nach einer anderen Auffassung könnte man vertreten, dass Art. 2 I GG die menschliche Handlungsfreiheit im umfassenden Maße schützt. Für die letzte Ansicht spricht, dass es schon aus systematischen Gründen nicht verständlich ist, wie die Entfaltung innerhalb dieses Kernbereichs gegen das Sittengesetz, die Rechte anderer oder sogar gegen die verfassungsmäßige Ordnung einer freiheitlichen Demokratie sollte verstoßen können. Gerade diese, dem Individuum als Mitglied der Gemeinschaft auferlegten Beschränkungen zeigen vielmehr, dass das Grundgesetz in Art. 2 I GG die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne meint. Somit schützt Art. 2 I GG die Handlungsfreiheit im weiten Sinn.
Hier wurde dem E die Ausstellung eines Reisepasses nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG verweigert, sodass er nicht ins Ausland reisen konnte. Damit ist der Schutzbereich des Art. 2 I GG eröffnet.

2. Eingriff
Es müsste auch ein Eingriff vorliegen. Ein Eingriff liegt vor, soweit das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit durch eine staatliche Maßnahme erschwert oder unmöglich gemacht wird. Durch das letztinstanzliche Urteil wird dem E sein Verhalten ins Ausland zu reisen, das in den Schutzbereich des Art. 2 I GG fällt, unmöglich gemacht. Damit liegt ein Eingriff vor.

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein. Dies ist der Fall, wenn eine den Schrankenbestimmungen des Grundrechts entsprechende Schranke vorliegt, die ihrerseits verfassungsgemäß ist und im Einzelfall verfassungsgemäß angewandt wurde.

a) Schranke des Art. 2 I GG
Art. 2 I GG enthält eine Schranke. Diese findet seine Grenze in der Verletzung der Rechte Dritter und in dem Verstoß der verfassungsgemäßen Ordnung oder einem Sittengesetz.

Von Bedeutung ist insbesondere die verfassungsmäßige Ordnung. Fraglich ist, was darunter zu verstehen ist.

Der Begriff der „verfassungsgemäßen Ordnung“ kann so verstanden werden, dass darunter alle Rechtsnormen zu fassen sind, die „verfassungsgemäß“ zustande gekommen sind oder als die "gemäß der Verfassung aufgebaute und im Rahmen der Verfassung sich haltende Rechtsordnung". Darunter sind insbesondere alle formelle und materiellen Normen zu verstehen, die als allgemeine Rechtsnormen von Verfassungswegen Geltungskraft besitzen.

Dazu zählt auch das PassG.

Nach einer anderen Auffassung könnte man entgegenhalten, dass verfassungsmäßige Ordnung in anderen Teilen des Grundgesetzes einen völlig anderen Inhalt besitzt, wie z.B. in Art. 9 GG, wo die verfassungsgemäße Ordnung nur auf elementare Prinzipien beschränkt wird.

Dem kann jedoch entgegengehalten werden, dass ein und derselbe Begriff auch innerhalb des Grundgesetzes verschiedene Ausprägungen besitzen kann und daher nicht überall dieselbe Bedeutung haben muss. Die Auslegung hängt vielmehr von der Funktion ab, die der Begriff innerhalb der jeweiligen Norm zu erfüllen hat.

Damit kommt § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG als taugliche Schranke in Betracht.

b) Verfassungsmäßigkeit des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
Fraglich ist, ob § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG verfassungsgemäß ist.

aa) Formelle Verfassungsmäßigkeit
Mangels anderweitiger Sachverhaltsangaben ist von der formellen Verfassungsmäßigkeit des PassG auszugehen. Insbesondere die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Art. 71 i.V.m Art. 73 I Nr. 2 GG.

bb) Materielle Verfassungsmäßigkeit
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG müsste auch materiell verfassungsgemäß sein. Er könnte gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Bestimmtheitsgebot verstoßen.

(1) Verhältnismäßigkeit
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ist verhältnismäßig, wenn er einen legitimen Zweck verfolgt, geeignet, erforderlich und angemessen ist.

aaa) Legitimer Zweck
§ 7 Abs. 1 Nr. PassG schützt vor der Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und verfolgt damit einen legitimen Zweck.

bbb) Geeignetheit
Er ist auch geeignet den legitimen Zweck zumindest zu fördern.

ccc) Erforderlichkeit
Es sind auch keine milderen und gleich geeigneten Maßnahmen ersichtlich, um diesen Zweck zu fördern

ddd) Angemessenheit
§ 7 Abs. 1 Nr. PassG müsste auch angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinn sein.
Hier sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, die für eine Unangemessenheit des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG sprechen könnten. Insbesondere lässt er nicht schon die „Besorgnis zu einer Gefährdung“ genügen, sondern normiert, dass die Voraussetzungen nur erfüllt sind, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Passbewerber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“.

Für die Angemessenheit spricht auch, dass es um ein besonders hohes Schutzgut geht, nämlich der inneren Sicherheit und der Funktionalität der Bundesrepublik Deutschland. Damit liegt die Angemessenheit vor.
§ 7 Abs. 1 Nr. PassG ist damit verhältnismäßig.

(2) Bestimmtheit
Fraglich ist, ob die Formulierung sonstige erhebliche Belange“ gegen den Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 20 III GG verstößt.

Dies wäre der Fall, wenn sich aus der Formulierung, selbst nach einer umfassenden Auslegung nicht ergäbe, was damit gemeint ist. Es reicht indes, wenn die Formulierung nur hinreichend bestimmbar ist.

Die Formulierung sonstige erhebliche Belange“ könnte als unbestimmter Rechtsbegriff der richterlichen Auslegung zugänglich sein. Dafür spricht insbesondere, dass vor dem Tatbestandsmerkmal sonstige erhebliche Belange“ andere Tatbestandsmerkmale aufgeführt sind, sodass „sonstige erhebliche Belange“ nur dann vorliegen, wenn sie in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbeständen wenn auch nicht gleich - so doch nahe kommen und die so erheblich sind, dass sie der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik aus zwingenden staatspolitischen Gründen vorangestellt werden müssen.

Mit Hilfe der vorangegangenen Tatbestandsmerkmale ist die Formulierung sonstige erhebliche Belange“ der Auslegung zugänglich und somit hinreichend bestimmbar. Damit liegt kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz vor.

cc) Zwischenergebnis
Damit ist § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG formell und materiell verfassungsgemäß.

Damit liegt auch eine taugliche Schranke vor.

c) Verfassungsgemäße Anwendung im Einzelfall
Das Bundesverfassungsgericht ist keine Superrevisionsinstanz und prüft daher nur Verstöße gegen spezifisches Verfassungsrecht.

Es sind keine Gründe ersichtlich, die eine verfassungsgemäße Anwendung im Einzelfall entfallen lassen. Zwar kann vorgebracht werden, dass die Versagung der Passbehörde nicht explizit begründet wurde. Nach § 25 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des Passgesetzes kann sich die Behörde jedoch "beim Vorliegen besonderer Anweisungen" Ausnahmen vom Begründungszwang berufen. Solch eine fehlende Begründung könnte zwar aus rechtsstaatlichen Gründen problematisch sein, allerdings trug die Passbehörde ihre Gründe im Verwaltungsverfahren vor, sodass dem E Gelegenheit gegeben wurde hinreichend dazu Stellung zu beziehen.

II. Ergebnis
Die Verfassungsbeschwerde ist zwar zulässig aber unbegründet. Sie hat daher keine Aussicht auf Erfolg.

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  Vielen Dank für die Zusendung dieses Falls  an  (Dipl.iur.) Sinan Akcakaya!

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