Die Wüppesahl- Entscheidung (vereinfacht angelehnt an: BverfGE 80, 188)

Sachverhalt

Wüppesahl (im Folgenden W) ist bei der Bundestagswahl 1987 über die Landesliste der G- Partei von Schleswig-Holstein in den Deutschen Bundestag eingezogen. Er tritt im Mai 1987 aus der Partei aus und wird am 26. Januar 1988 aus der Bundestagsfraktion „G-Partei “ ausgeschlossen. W will jedoch weiterhin das Recht für Gesetzesinitiativen, den Rechtsanspruch auf einen Ausschussplatz, auf einfache Anträge sowie schriftliche kleine Anfragen innehaben und den Rechtsanspruch auf ein angemessenes Rederecht im Plenum des Bundestags nicht verlieren. W beansprucht auch einen Zuschuss aus dem Haushalt, um damit weiterhin Zuarbeit (Gutachten, Experteneinladungen, Rechtsberatung usw.) erwerben zu können.

W wehrt sich gegen seine Abberufung aus allen Ausschüssen und will nunmehr als fraktionsloser Abgeordneter wie die Fraktionen einen Zuschuss aus dem Haushalt bekommen, was vom Bundestagspräsidium abgelehnt wurde. Die Arbeit in den Ausschüssen sei ein wichtiger Bestandteil parlamentarischer Arbeit. Auch sieht W eine mögliche Regelung der GeschOBT, die solch einen Ausschluss regelt, als verfassungswidrig an. Als er zu diesen Punkten die Aussprache im Bundestag begehrt und entsprechende Änderungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages beantragt, wird ihm die Redezeit durch das Parlament verweigert.
Nachdem W alle Rechtsinstanzen durchlaufen hat, strengt er ein Organstreifverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den Bundestag an.
Hat das Organstreitverfahren Aussicht auf Erfolg?  

Die Fallhistorie

Die Wüppesahl-Entscheidung stammt vom 13.06. 1989 und gilt als Grundsatzentscheidung zu den Rechten fraktionsloser Abgeordneter.

Der Problemkreis

Staatsorganisationsrecht/ Art. 38 I GG/ Organstreitverfahren

Lösungsskizze

Erfolgsaussichten eines Organstreitverfahrens

A. Zuständigkeit des BVerG, Art. 93 I Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff BverfGG

B. Zulässigkeit

I. Beteiligtenfähigkeit, § 63 BverfGG (Kontradiktorisches Verfahren)

1. Antragssteller ( W)

- W als fraktionsloser Abgeordneter „Teil des Organs“ Bundestag und gem. Art. 38 I 2 GG und § 13 GeschOBT mit eigenen Organrechten ausgestattet.

2. Antragsgegner (Bundestag)

- Bundestag als oberstes Bundesorgan beteiligtenfähig, vgl. § 63 BverfGG

II. Antragsgegenstand, § 64 I BverfGG

- jede rechtserhebliche Maßnahme (Tun oder Unterlassen)

Hier: Ausschluss aus dem Ausschüssen, des Rede- und Stimmrechts sowie Verweigerung von Zuschüssen.

(P) Rechtserheblichkeit durch Regelung in GeschOBT?

(+), wenn dazu geeignet, wenn aktuelle rechtliche Betroffenheit ausgelöst wird.

III. Antragsbefugnis, § 64 I BverfGG

- Möglichkeit der Verletzung von Organrechten.

Hier: Verletzung von Art. 38 I 2 GG möglich

IV. Form, § 23 BverfGG

V. Frist, §, 64 III BverfGG

(P) Fristbeginn ab Bekanntgabe der Maßnahme

GeschoBT aber bereits zu Beginn der Wahlperiode erlassen

Aber: Ausschussabberufung erst Maßnahme iSd § 64 I BverfGG, wenn aktuelle rechtliche Betroffenheit beim Antragssteller

VI. Zwischenergebnis (+)

C. Begründetheit, § 67 BverfGG

Begründet, soweit rechtserhebliche Maßnahmen gegen das Grundgesetz verstoßen und die Rechte des Antragsstellers verletzen.
[Anmerkung:
Es gibt keine festen Schemata im Staatsorganisationsrecht. Es ist daher auch vertretbar, Art. 38 I 2 GG „ähnlich wie“ ein Grundrecht zu prüfen, um der Prüfung Struktur zu verleihen. Wie Ihr die Oberpunkte im Genauen benennt, ist unwichtig.]

I. Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG durch Abberufung aus den Ausschüssen und Verweigerung von Rede- und Stimmrecht

1. Reichweite des Art. 38 I 2 GG

(P) Keine Unterscheidung zwischen fraktionsangehörigen und fraktionslosen Abgeordneten

(P) Ausschüsse wichtiger Bestandteil parlamentarischer Arbeit

2. Eingriff

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Mögliche Schranke: Art. 40 I 2 GG iVm GeschOBT (+)

Aber: besonders strenge Voraussetzungen, da Arbeit im Ausschuss erhebliches Gewicht an parlamentarischer Arbeit und dem Willensprozess zukommt

(P) Besetzung der Ausschüsse nach Fraktionsstärke gem. §§ 12 und 57 Abs. 1 und 2 Satz 1 GeschOBT

Argumente :

Pro Rechtfertigung:

- Funktionalität der Ausschüsse

- Spiegelbildlichkeit der Ausschüsse („Verkleinertes Bild des Plenums“), Stimmrecht des fraktionslosen Abgeordneten würde übergewichtet werden

- fraktionslose Abgeordnete „verzerren“ diese Spiegelbildlichkeit

Contra Rechtfertigung:

- Gänzliche Versagung von Ausschussarbeit unverhältnismäßig

- Einfaches Antrags- und Rederecht birgt keine Gefahr für Funktionalität der Ausschüsse, wohl anders beim Stimmrecht

- Arbeit im Ausschuss ist gleichbedeutend mit der Arbeit im Plenum

Streitentscheid: Rechtfertigung von gänzlichem Ausschluss (-), aber kein Stimmrecht und kein Wahlrecht bezüglich des Ausschusses

4. Zwischenergebnis

Auch Rechtsverletzung des W (+)

II. Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG durch Verweigerung von Zuschüssen

- Kein Anspruch auf Zuschüsse für fraktionslosen Abgeordneten, da wesentlicher Unterschied zu Fraktionen.

- Fraktionen sind ständige Gliederungen des Bundestages, die der "organisierten Staatlichkeit" eingefügt sind

D. Endergebnis

Organstreitverfahren zulässig und teilweise begründet.

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Gutachten

A. Zuständigkeit des BVerG, Art. 93 I Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff BVerfGG
Das Organstreitverfahren hat Aussicht auf Erfolg, wenn es zulässig und soweit es begründet ist.

B. Zulässigkeit
Das Organstreitverfahren müsste zunächst zulässig sein.

I. Beteiligtenfähigkeit, § 63 BVerfGG (Kontradiktorisches Verfahren)
Das Organstreitverfahren ist ein kontradiktorisches Verfahren, sodass sowohl der Antragssteller, als auch der Antragsgegner beteiligtenfähig sein muss gem. § 63 BVerfGG.

Beteiligtenfähigkeit liegt vor, wenn die Verfahrensbeteiligten oberste Bundesorgane sind oder Organteile darstellen, die im GG oder in den Geschäftsordnungen mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

1. Antragssteller
Der Antragssteller W ist als fraktionsloser Abgeordneter Teil des Organs „Bundestag“. Er ist gem. Art. 38 I 2 GG und § 13 GeschOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und somit beteiligtenfähig.

2. Antragsgegner
Der Bundestag ist als oberstes Bundesorgan i.S.d. § 63 BVerfGG ebenfalls beteiligtenfähig.

II. Antragsgegenstand, § 64 I BVerfGG
Es müsste auch ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegen. Tauglicher Antragsgegenstand ist jede rechtserhebliche Maßnahme des Antragsgegners, die in einem Tun oder Unterlassen liegen kann. Hier wurde der W durch das Bundestagspräsidium aus den Ausschüssen abberufen. Auch ein Rede- und Stimmrecht, sowie die Zahlung von Zuschüssen wurde verweigert.

Fraglich ist, ob diese Maßnahmen rechtserheblich sind. Eine Rechtserheblichkeit ist dann zu bejahen, soweit rechtliche Folgen ableitbar sind. Die Abberufung aus den Ausschüssen und die Regelungen der Zuschüsse für Fraktionen sind ausweislich des Sachverhalts in der GeschOBT normiert.

Vorschriften aus der GeschOBT können jedoch nur dann Maßnahmen i.S.d. § 64 I BVerfGG darstellen, soweit sie geeignet sind, eine aktuelle und rechtliche Betroffenheit beim Antragssteller auszulösen. Durch die Abberufung und der Verweigerung von Zuschüssen liegt eine aktuelle und rechtliche Betroffenheit des W vor.

Somit ist ein tauglicher Antragsgegenstand zu bejahen.

III. Antragsbefugnis, § 64 I BVerfGG
W müsste auch antragsbefugt sein. Dies ist der Fall, wenn es möglich erscheint, dass der W durch die vorgebrachten Maßnahmen in seinen Organrechten verletzt ist. Es erscheint hier möglich, dass der W in seinem Organrecht aus Art. 38 I 2 GG verletzt ist. Damit ist er antragsbefugt.

IV. Form, § 23 BVerfGG
Von der Einhaltung der Form ist mangels anderweitiger Sachverhaltsangaben auszugehen.

V. Frist, §, 64 III BVerfGG
Fraglich ist, ob W die sechs monatige Frist eingehalten hat. Grundsätzlich beginnt die Frist mit Bekanntgabe der Maßnahme. Problematisch ist jedoch, dass die GeschOBT, auf die sich die Maßnahmen stützen lassen, bereits zu Beginn einer Wahlperiode erlassen wird.

Damit wäre ein Organstreitverfahren bereits verfristet.

Es muss jedoch beachtet werden, dass die Abberufung aus den Ausschüssen erst dann eine Maßnahme i.S.d. § 64 I BVerfGG sein kann, wenn eine aktuelle und rechtliche Betroffenheit beim Antragssteller ausgelöst wird. Dann ist es freilich jedoch nur konsequent beim Fristbeginn auch auf den Zeitpunkt abzustellen, indem der Antragssteller erstmalig rechtlich betroffen ist. Demnach wäre das Verfahren hier nicht verfristet. Damit liegen auch die Voraussetzungen des § 23 BVerfGG vor.

VI. Zwischenergebnis
Das Organstreitverfahren ist damit zulässig.

C. Begründetheit, § 67 BVerfGG
Das Organstreitverfahren müsste auch begründet sein. Es ist begründet, soweit die rechtserheblichen Maßnahmen (Abberufung von Ausschüssen und Verweigerung von Zuschüssen, sowie Rede- und Stimmrecht) gegen das GG verstoßen und den W in seinen Rechten verletzen.

[Anmerkung: Es gibt keine festen Schemata im Staatsorganisationsrecht. Es ist daher auch vertretbar, Art. 38 I 2 GG „ähnlich wie“ ein Grundrecht zu prüfen, um der Prüfung Struktur zu verleihen. Wie Ihr die Oberpunkte im Genauen benennt, ist unwichtig.]

I. Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG durch Abberufung aus den Ausschüssen und Verweigerung von Rede- und Stimmrecht
Die Abberufung aus den Ausschüssen, sowie die Verweigerung von dem Rede- und Stimmrecht könnten gegen Art. 38 I 2 GG verstoßen.

1. Reichweite des Art. 38 I 2 GG
Fraglich ist, ob die vorgebrachten Rechte von Art. 38 I 2 GG umfasst sind.

Zunächst ist danach zu fragen, ob die Teilnahme an einem Ausschuss eines fraktionslosen Abgeordneten von Art. 38 I 2 GG überhaupt umfasst wird.

Dafür spricht, dass gem. § 38 I 2 GG jedem Abgeordneten das Recht eingeräumt wird, effektiv und gleichbedeutend mit anderen Abgeordneten seine parlamentarische Arbeit auszuüben. Die Arbeit in den Ausschüssen stellt einen wichtigen Bestandteil dieser parlamentarischen Arbeit dar. Die Ausschüsse sind in § 54 GeschOBT geregelt und dienen als eine Art „Expertenkomitee“ dazu, fachkundigen Rat bei komplizierten Gesetzesvorhaben einzuholen und darüber sachgerecht zu diskutieren. Insoweit bereitet ein Ausschuss faktisch regelmäßig ein Gesetzesvorhaben vor.

Überdies unterscheidet Art. 38 I 2 GG nach seinem Wortlaut nicht zwischen einem fraktionsangehörigem Abgeordneten und einem fraktionslosen Abgeordneten, sodass die Teilnahme und Arbeit in einem Ausschuss von Art. 38 I 2 GG umfasst wird.

Selbiges kann über ein Rede- und Stimmrecht eines fraktionslosen Abgeordneten vorgebracht werden, der ohne diese Instrumente erheblich in seiner parlamentarischen Arbeit eingeschränkt wäre, sodass er den Namen „Abgeordneter“ kaum noch verdienen würde. Der einzelne Abgeordnete würde ohne ein Rederecht kaum in der Lage sein, den parlamentarischen Willensprozess mit voranzutreiben und daran teilzunehmen.

2. Eingriff
Durch die Verweigerung dieser Rechte kann auch ein Eingriff gesehen werden, da die Ausübung des Art. 38 I 2 GG erheblich für den Antragssteller W erschwert wird.

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Fraglich ist allerdings, ob diese Verweigerung verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Ähnlich wie bei einem Grundrecht können nämlich auch Organrechte nicht schrankenlos zur Geltung kommen, wenn höhere Wertungen des Grundgesetzes dem im Wege stehen.
Möglicherweise könnte Art. 40 I 2 GG iVm GeschOBT eine taugliche Schranke für Art. 38 I 2 GG darstellen. Nach Art. 40 I 2 GG gewährt das Grundgesetz dem Bundestag, sich selbst eine Geschäftsordnung zu geben, um dadurch effizient und funktionstüchtig arbeiten zu können.

Problematisch dabei ist, dass innerhalb der §§ 12 und 57 Abs. 1 und 2 Satz 1 GeschOBT die Besetzung der Ausschüsse nach Fraktionsstärke normiert ist.

Dies kann zwar wegen des Sinn und Zwecks des Art. 40 I 2 GG (Funktionalität des Parlaments) grds. verfassungskonform sein, allerdings sprechen auch Argumente gegen eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung bzgl. einer gänzlichen Versagung der Teilnahme an Ausschüssen und dem Rede- und Stimmrecht des fraktionslosen Abgeordneten.

Für eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung spricht, wie bereits angedeutet, die Funktionalität der Ausschüsse. Diese bestehen aus einem Komitee von Experten, die über komplizierte Gesetzesbeschlüsse fachübergreifend diskutieren sollen.

Diese Ausschüsse sollen nach dem Prinzip der Spiegelbildlichkeit das „verkleinerte Bild des Plenums“ darstellen. Wie bereits gesagt, sollen die Ausschüsse die Arbeit des Bundestags vereinfachen und das Plenum entlasten. Diese Entlastung kann freilich jedoch dann nicht eintreten, wenn fraktionslose Abgeordnete, entgegen der Parlamentsmehrheit, ein strittiges Vorhaben blockieren oder zumindest erschweren, da sie naturgemäß andere Interessen vertreten können. Insoweit verzerren fraktionslose Abgeordnete, die nur einen Bruchteil des Parlaments ausmachen, diese Spiegelbildlichkeit in den Ausschüssen.

Dies gilt umso mehr, wenn man fraktionslosen Abgeordneten ein Stimmrecht zusprechen würde. Durch dieses Recht würden fraktionslose Abgeordnete überproportional an der Ausschussarbeit mitwirken, was insoweit eine Erweiterung der Einzelbefugnisse gegenüber fraktionsangehörigen Abgeordneten bedeuten würde.

Dagegen lässt sich wiederum anbringen, dass eine gänzliche Versagung der Mitarbeit in einem Ausschuss unverhältnismäßig erschiene. Dafür spricht, dass ein einfaches Antrags- und Rederecht nicht dazu geeignet scheint, die Funktionalität des Ausschusses zu gefährden oder die Arbeit durch Eigenrepräsentation des Abgeordneten zu erschweren.

Es muss nämlich auch berücksichtigt werden, dass die Mitwirkung in einem Ausschuss gleichbedeutend mit der Arbeit im Parlament ist und dem fraktionslosen Abgeordneten insoweit ein Instrument zur Verfügung stehen muss sein Mandat frei ausüben zu können (s.o.).

Um der Wertung des Art. 38 I 2 GG Rechnung zu tragen, muss dem Abgeordneten daher zumindest ein einfaches Antrags- und Rederecht zugesprochen werden.

Überdies kann der fraktionslose Abgeordnete jedoch kein Wahlrecht geltend machen, welchem Ausschuss er angehören will. Dies würde eine Besserstellung gegenüber Fraktionen bedeuten, da diese sich als Zusammenschluss vorher immer einigen müssen, in welchen Ausschuss sie mitwirken wollen.

Damit kann der Eingriff in den Art. 38 I 2 GG nicht gerechtfertigt werden.

4. Zwischenergebnis
Daher verstoßen zumindest die gänzliche Versagung an der Teilnahme von Ausschüssen und die Verweigerung von einem einfachen Antrags- und Rederecht gegen Art. 38 I 2 GG.

Überdies ist W auch in seinen Rechten verletzt.

II. Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG durch Verweigerung von Zuschüssen
Fraglich ist weiterhin, ob auch durch die Verweigerung von Zuschüssen Art. 38 I 2 GG verletzt ist.

W trägt vor, dass ihm Zuschüsse zum Erwerb von Zuarbeit verweigert wurde. Fraktionen würden diese Mittel allerdings nach dem Haushaltsgesetz zugebilligt werden.

Gegen einen solchen Verstoß spricht hier jedoch ein wesentlicher Unterschied zwischen einem fraktionslosen Abgeordneten und einer Fraktion.

Nach überwiegender Auffassung sind Fraktionen Körperschaften des öffentlichen Rechts, da sie eine selbständige Struktur haben und im Parlament tätig sind. Sie sind dabei ständige Gliederungen des Bundestages, die der „organisierten Staatlichkeit“ eingefügt sind.

Dagegen kann wiederum hervorgebracht werden, dass ein einzelner fraktionsloser Abgeordneter im Gegensatz zu einer Fraktion immer benachteiligt ist, da er im Gegensatz zu einer Fraktion, sich die notwendigen Informationen und Hilfsmittel selbst beschaffen muss. Dies muss das Parlament berücksichtigen. Allerdings ist nicht zwingend notwendig, dass dieser Ausgleich finanzieller Natur sein muss. Vielmehr genügt ist, wenn das Parlament dem Abgeordneten, beispielsweise durch Bereitstellung des wissenschaftlichen Dienstes, solche Leistungen anbietet, die geeignet sind einen Ausgleich zu schaffen.

Somit liegt in der Verweigerung von Zuschüssen kein Verstoß gegen Art. 38 I 2 GG vor.

D. Endergebnis
Das Organstreitverfahren ist zulässig und teilweise begründet.

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  Vielen Dank für die Zusendung dieses Falls  an  (Dipl.iur.) Sinan Akcakaya!

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