Zulassung zur Nutzung einer Stadthalle von politischen Parteien - OVG Thüringen, 16.09.2008 - 2 EO 490/08

Nutzung einer Stadthalle für politische Veranstaltungen.

Sachverhalt

Die kreisfreie Stadt P in Brandenburg unterhält eine moderne, große Stadthalle. Nach der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Nutzungssatzung handelt es sich hierbei um eine öffentliche Halle der Stadt, die der Allgemeinheit für kulturelle, wirtschaftliche und politische Veranstaltungen zur Verfügung stehen soll. Für die Benutzung der Halle werden Benutzungsgebühren nach der Gebührensatzung erhoben. Die N - Partei, in ihrer politischen Ausrichtung rechtsgerichtet, aus dem Bundesland N, möchte im Hinblick auf die anstehende Bundestagswahl, zu der sie kandidieren will, in der Stadthalle von P am 01.08. eine Wahlkampfveranstaltung durchführen. Der Antrag der N vom 01.05. wird von der Stadt P am 04.06. abgelehnt. Zur Begründung der Ablehnung führt sie an, die Stadthalle wäre zwar am 01.08. noch nicht belegt, aber bei der N handle es sich um eine verfassungswidrige Partei, die die Stadthalle deswegen nicht nutzen dürfe und sie habe zudem keinen Ortsverband in der Stadt P, was ohnehin zum Ausschluss einer Benutzung der öffentlichen Stadthalle führe. N war darüber empört und beantragte daraufhin am 04.06. formell ordnungsgemäß beim Verwaltungsgericht, den Oberbürgermeister der Stadt P umgehend zu verpflichten der N die Stadthalle am 01.08. zur Verfügung zu stellen. Zur Begründung führt sie an, dass die Stadt P in der Vergangenheit auch anderen Parteien, die keinen Ortsverband in P haben, die Stadthalle in Ausnahmefällen zur Verfügung gestellt habe.

Dies trifft auch zu. Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?

Die Fallhistorie

Eine politische Partei wollte eine öffentliche Stadthalle für eine Wahlkampfveranstaltung mieten. Dieses wurde von der Stadt abgelehnt, mit der Argumentation die Partei wäre verfassungswidrig und zudem habe die Partei keinen Ortsverband in der Stadt. Die Partei klagte.

Der Problemkreis

Kommunalrecht Brandenburg, Stadthalle als öffentliche Einrichtung, Antrag nach § 123 I VwGO, PartG, Art. 21 GG

Lösungsskizze

A. Zulässigkeit de Antrags

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

II. Statthafte Antragsart

III. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen

IV. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

V. Zwischenergebnis

B. Begründetheit des Antrags

I. Anordnungsanspruch

II. Anordnungsgrund

III. Rechtsfolge

C. Ergebnis

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Gutachten

Die N begehrt die Stadt umgehend zu verpflichten, ihr die Stadthalle zur Verfügung zu stellen. Im Hinblick auf den geplanten Veranstaltungstermin, ist dieses Begehren als Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu verstehen. Dieser Antrag hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit des Antrags

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Das Verwaltungsgericht ist nur dann für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zuständig, wenn es auch für die Entscheidung in der Hauptsache zuständig ist. In der Hauptsache streiten die Beteiligten über einen Anspruch der N auf Zulassung zur Nutzung der Stadthalle. Mangels Spezialzuweisung richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges damit nach § 40 I 1 VwGO.

1. Es müsste zunächst eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegen. Dies ist dann der Fall, wenn die streitentscheidende Norm eine solche des öffentlichen Rechts ist.

a) § 12 I BbgKVerf

Als streitentscheidende Norm kommt zunächst § 12 I BbgKVerf in Betracht. Nach der Sonderrechtstheorie handelt es sich bei dieser Norm um eine solche des öffentlichen Rechts, da durch sie die Gemeinde als Hoheitsträger verpflichtet wird. § 12 I BbgKVerf ist jedoch nur dann anwendbar, wenn es sich bei der Stadthalle um eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde handelt, die Beteiligten über das „ob“ zur Zulassung streiten und der Anspruch gegen die Gemeinde gerichtet ist. Fraglich ist, ob die Stadthalle eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde ist. Hierbei handelt es sich um ein rechtswegebestimmendes Tatbestandsmerkmal, so dass diese Frage innerhalb der Zulässigkeit zu erörtern ist. Die Stadthalle müsste eine Leistungseinrichtung darstellen. Darunter fällt jeder benutzbare Gegenstand, insbesondere Gebäude und Plätze. Die Stadthalle ist ohne Frage eine Leistungseinrichtung. Weiterhin müsste diese öffentlich sein. Öffentlich wird eine Leistungseinrichtung durch Widmung. Durch diese wird die Benutzung der Einrichtung durch die Einwohner geregelt und die Zweckbestimmung der Einrichtung festgelegt. Die Widmung kann dabei ausdrücklich durch Rechtsnorm oder durch Verwaltungsakt, aber auch konkludent durch die tatsächliche Handhabung der Gemeinde erfolgen. Vorliegend wurde die Stadthalle durch die Benutzungssatzung der Allgemeinheit für kulturelle, wirtschaftliche und politische Veranstaltungen zur Verfügung gestellt. Damit handelt es sich bei der Stadthalle auch um eine öffentliche Leistungseinrichtung. Abschließend muss es sich um eine Einrichtung der Gemeinde handeln. Dies ist dann der Fall, wenn die Gemeinde selbst Eigentümer, Inhaber oder Veranstalter ist. Vorliegend wird die Stadthalle unmittelbar von der Gemeinde unterhalten, so dass es sich auch um eine Einrichtung der Gemeinde handelt. Damit ist § 12 I BbgKVerf anwendbar.

b) § 5 I 1 PartG

Weiterhin kommt als streitentscheidende Norm § 5 I 1 PartG in Betracht. Hierbei handelt es sich ebenfalls um eine Norm des öffentlichen Rechts, da auch hier durch sie ein Hoheitsträger verpflichtet wird.

2. Die Streitigkeit dürfte weiterhin nicht verfassungsrechtlicher Art sein. Dies ist sie vorliegend nicht, weil keiner der Beteiligten ein Verfassungsorgan ist.

3. Die Streitigkeit ist auch von keinem anderen Gericht mittels Zuweisung zu entscheiden. Der Verwaltungsrechtsweg ist damit in der Hauptsache und gleichzeitig auch für den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes eröffnet.

II. Statthafte Antragsart

N begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Zulassung zur Nutzung der Einrichtung der Gemeinde. Damit kommt ein Antrag nach § 123 I VwGO in Betracht.

1. Gem. § 123 V VwGO ist ein Antrag nach § 123 I VwGO ausgeschlossen, wenn der Antragsteller sein Begehren durch einen Antrag nach §§ 80,80a VwGO verfolgen kann.

a) Ein Antrag nach § 80 VwGO ist nur dann statthaft, wenn ein Verwaltungsakt zu Grunde liegt, der in der Hauptsache mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden kann. Vorliegend müsste N in der Hauptsache jedoch eine Verpflichtungsklage erheben, um die Gemeinde zur begehrten Zulassung zu verpflichten. Damit kann die N mangels Zulässigkeit keinen Antrag nach § 80 VwGO stellen.

b) Ein Antrag nach § 80a VwGO setzt voraus, dass ein Verwaltungsakt mit Drittwirkung vorliegt. Jedoch hat vorliegend die Ablehnung der Zulassung der N keine Auswirkung auf Dritte. Damit wäre auch ein Antrag nach § 80a VwGO nicht möglich.

2. Der § 123 I VwGO nennt zwei Fälle der einstweiligen Anordnung. Die Sicherungsanordnung nach § 123 I 1 VwGO und die Regelungsanordnung nach § 123 I 2 VwGO.

a) Die Sicherungsanordnung dient der Verteidigung eines status quo gegen Veränderungen, die zu einer Rechtsbeeinträchtigung führen könnten. Die N begehrt jedoch erst eine Zulassung zur Nutzung der Stadthalle, damit liegt bereits eine Rechtsbeeinträchtigung vor. Die Sicherungsanordnung gem. § 123 I 1 VwGO kommt damit nicht in Betracht.

b) Die Regelungsanordnung dient der Zustandsverbesserung. N begehrt vorliegend die Zulassung zur Nutzung der Stadthalle und damit eine Zustandsverbesserung. Die Regelungsanordnung gem. § 123 I 2 VwGO ist damit die richtige Antragsart. III. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen

1. Antragsbefugnis, § 42 II VwGO analog

N kann in der Hauptsache nur dann eine Verpflichtungsklage erheben, wenn sie gem. § 42 II VwGO antragsbefugt ist. Dementsprechend kann sie auch nur dann vorläufigen Rechtsschutz verlangen, wenn sie antragsbefugt ist. Dann dürfte vorliegend nicht ausgeschlossen werden können, dass die N einen Anspruch auf Zulassung zur Nutzung der Stadthalle hat. Dieser Anspruch kann sich aus § 12 I BbgKVerf, aus § 5 I 1 PartG iVm Art. 3 I GG und aus Art. 21 GG ergeben. Zudem kann sie auch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung ihres Antrags haben.

2. Richtiger Antragsgegner

Die N hat den Antrag gegen denjenigen zu richten, gegen den sie in der Hauptsache Klage erheben müsste. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zur Hauptsache. N müsste in der Hauptsache ihr Begehren mittels einer Verpflichtungsklage verfolgen, diese wäre gem. § 79 I Nr. 2 VwGO iVm § 8 II 1 BbgVwGG gegen die Behörde zu richten, die den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes abgelehnt hat. Da N die Zulassung zur Nutzung der Stadthalle einer kreisfreien Stadt begehrt, ist der richtige Antragsgegner gem. §§ 57 I, 53 I, IV BbgKVerf der Oberbürgermeister.

IV. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

1. Beteiligtenfähigkeit, § 61 VwGO

a) Fraglich ist, ob N als Antragstellerin beteiligtenfähig ist.

aa) Die Beteiligtenfähigkeit der N könnte sich aus § 61 Nr. 1 VwGO ergeben. Bei N handelt es sich laut Sachverhalt um eine politische Partei. Diese sind meist als nicht rechtsfähige Vereine organisiert. Damit ist die N kein eingetragener Verein. Jedoch sind den in § 61 Nr. 1 VwGO genannten juristischen Personen, Vereinigungen gleichgestellt, die zwar also solche keine juristische Person sind, jedoch im eigenen Namen klagen und verklagt werden können. Gem. § 3 S. 1 PartG kann eine politische Partei sowohl im eigenen Namen klagen, als auch verklagt werden. Dieses gilt auch für Gebietsverbände der jeweils höchsten Stufe, sofern in der Satzung der Partei nichts anderes bestimmt ist. Ein Gebietsverband der höchsten Stufe ist ein Landesverband, ein Gebietsverband der niedrigsten Stufe ist ein Ortsverband. Mangels weiterer Angaben im Sachverhalt zur Eigenschaft der N, ergibt sich eine Beteiligtenfähigkeit nicht aus § 61 Nr. 1 VwGO iVm § 3 PartG.

bb) Die Beteiligtenfähigkeit könnte sich aus § 61 Nr. 2 VwGO ergeben, soweit es sich bei der N um eine Vereinigung handelt, der ein Recht zustehen kann. Eine Vereinigung iSd § 61 Nr. 2 VwGO liegt vor, wenn ein Mindestmaß an innerer Organisation und Dauerhaftigkeit besteht. Vorliegend trifft dies auf nicht rechtsfähige Kreis- oder Ortsverbände von Parteien zu. Weiterhin müsste der Vereinigung ein Recht zustehen. Dieses richtet sich nach dem materiellen Recht, es reicht hierbei nicht aus, dass der Vereinigung irgendein Recht zustehen kann, es muss ihr ein Recht gerade im Hinblick auf den konkreten Verfahrensgegenstand zustehen.

Gem. § 12 I BbgKVerf hat grundsätzlich „jedermann“ einen Anspruch auf Zulassung zur Nutzung der öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde. Der Begriff „jedermann“ umfasst auch juristische Personen und Personenvereinigungen, zu denen auch Untergliederungen politischer Parteien zählen. Weiterhin haben gem. § 5 I 1 PartG iVm Art. 3 I und Art. 21 GG Parteien einen Anspruch auf Gleichbehandlung bei der Vergabe von Leistungen. Dabei ist dieses nach dem Wortlaut von § 5 I 1 PartG nicht auf bestimmte Parteigliederungen einer Organisationsstufe beschränkt. Damit ergibt sich die Beteiligtenfähigkeit der N aus § 61 Nr. 2 VwGO.

b) Die Behörde Oberbürgermeister ist gem. § 63 Nr. 3 VwGO iVm § 8 I VwGG beteiligtenfähig.

2. Prozessfähigkeit

a) Die Prozessfähigkeit der N ergibt sich aus § 62 III VwGO. Wer der Vertreter einer nicht rechtsfähigen Vereinigung, vorliegend der N, ist, richtet sich nach der jeweiligen Satzung. Es kann im Einzelfall ein Vertreter bestimmt werden.

b) Die Behörde Oberbürgermeister wird als Antragsgegner gem. § 62 III VwGO durch den Behördenleiter vertreten.

V. Zwischenergebnis

Der Antrag der N ist zulässig.

B. Begründetheit

Der Antrag ist begründet, wenn der Antragsteller Tatsachen glaubhaft gemacht hat, die einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund begründen, § 123 III VwGO iVm §§ 920 II, 294 ZPO. Und zudem die gewünschte gerichtliche Entscheidung nicht über das hinausgeht, was der Antragsteller im vorläufigen Rechtsschutz verlangen kann.

I. Anordnungsanspruch

Der Anordnungsanspruch besteht, wenn N in der Hauptsache einen Anspruch auf Zulassung zur Nutzung der Stadthalle hat oder aber zumindest einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfeie Entscheidung über ihren Antrag hat.

1. N könnte zunächst einen kommunalrechtlichen Anspruch auf Zulassung zur Nutzung aus § 12 I BbgKVerf haben.

Bei der Stadthalle handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung der Gemeinde, N müsste jedoch zu den Anspruchsberechtigten gehören. Der § 12 I BbgKVerf ist als „Jedermannrecht“ ausgestaltet und sieht insofern keine Beschränkung der Nutzungsrechts auf Einwohner der Gemeinde oder örtlich ansässige juristische Personen und Personenvereinigungen vor. Demnach gehört die N zu den Anspruchsberechtigten, obwohl sie keinen Ortsverband in der Stadt P hat. Weiterhin besteht ein Benutzungsanspruch nach § 12 I BbgKVerf nur im Rahmen des geltenden Rechts. Darunter fallen der Widmungszweck, eine Benutzungssatzung, sowie sonstige gesetzliche Vorschriften.

Die Stadt P hat ihre Ablehnung auch auf die angebliche Verfassungswidrigkeit der N gestützt. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei gem. Art. 21 II 2 GG fällt jedoch ausschließlich in die Kompetenz des BVerfG. Damit ist die Verwaltung gehindert, Konsequenzen aus einer angeblichen Verfassungswidrigkeit einer Partei zu ziehen, bevor nicht eine entsprechende Feststellung des BVerfG ergangen ist. Diese liegt hier nicht vor. Bis zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit geniesst eine Partei jedoch das Parteienprivileg. Damit kann der N eine behauptete Verfassungswidrigkeit nicht vorgehalten werden.

Zum anderen hat die Stadt ihre Ablehnung auf einen fehlenden Ortsverein der N in der Stadt P gestützt. Diese Erwägung ist jedoch nach § 12 I BbgKVerf ebenfalls nicht tragbar, da es sich hierbei um ein „Jedermannrecht“ handelt und keine örtliche Beschränkung vorgesehen ist. Damit steht der N ein Zulassungsanspruch aus § 12 I BbgKVerf zu.

2. Möglicherweise hat die N zudem noch einen Anspruch aus § 5 I 1 PartG iVm Art. Art. 3 I GG und Art. 21 GG. Dann müsste sich jedoch daraus überhaupt ein Leistungsanspruch ergeben können. Aus § 5 I 1 PartG ergibt sich kein originärer Anspruch auf Verschaffung bislang nicht gewährter Leistungen. Denn nach dem Wortlaut der Norm ist Voraussetzung für die Gleichbehandlung eine Leistungserbringung an anderen Parteien. Es ergibt sich jedoch, ebenfalls aus dem Wortlaut des § 5 I 1 PartG, ein derivativer Gleichbehandlungsanspruch. Dies ergibt sich auch aus der Überlegung, dass es sich bei § 5 I 1 PartG um eine spezielle Ausformung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 I GG und des Grundsatzes der Gleichheit der Parteien aus Art. 21 GG handelt. Die Voraussetzungen des § 5 I 1 PartG, dass ein Träger der öffentlichen Gewalt Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt, liegen vor. Nach der Rechtsfolge des § 5 I 1 PartG liegt hier zwar eine Sollregelung vor, diese ist aber aufgrund der in Art. 21 GG verfassungsrechtlich verbürgten parteienrechtlichen Gleichbehandlung als strikte Verpflichtung der Träger öffentlicher Gewalt zu sehen. Es etwas anderes würde nur dann gelten, wenn für die Ungleichbehandlung der N ein Grund besteht, der ein zwingender Grund wäre. Die angebliche Verfassungswidrigkeit kann kein zwingender Grund sein, da das BVerfG diese Feststellung nicht getroffen hat. Ebenso kann das Fehlen eines Ortsverbandes der N kein zwingender Grund sein, denn die Stadt P hat in der Vergangenheit die Stadthalle auch anderen Parteien zur Nutzung zur Verfügung gestellt, die ebenfalls keinen Ortsverband in P hatten. Auch die Aussage der Stadt P, dieses wäre in der Vergangenheit nur „ausnahmsweise“ vorgekommen, ist mangels Konkretisierung nicht tragbar. Damit hat die N auch einen Zulassungsanspruch aus § 5 I 1 PartG.

3. Der Anordnungsanspruch ist demnach sowohl aus § 12 I BbgKverf, als auch aus § 5 I 1 PartG gegeben.

II. Anordnungsgrund

Ein Anordnungsgrund besteht dann, wenn die Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gefahren zu verhindern oder wenn aus anderen Gründen ein Regelungserfordernis besteht. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen.

Vorliegend hat die N in der Hauptsache aller Voraussicht nach Aussicht auf Erfolg. Es würde nur dann an einem Anordnungsgrund fehlen, wenn es dem Antragsteller zumutbar ist, auf den Rechtsschutz in der Hauptsache verwiesen zu werden. Vorliegend ist eine Verweisung der N auf die Hauptsache jedoch nicht zumutbar, da wegen die Veranstaltung Termingebunden ist.

Der erforderliche Anordnungsgrund besteht demnach.

III. Rechtsfolge

Das Gericht muss eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn der Anordnungsanspruch gegeben und der Anordnungsgrund aufgrund einer Interessenabwägung vorhanden ist. Gem. § 123 III VwGO iVm § 938 I ZPO bezieht sich das Ermessen des Gerichts nur noch auf den Inhalt der Anordnung.

Vorliegend könnte dem Erlass der einstweiligen Anordnung jedoch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegenstehen. Denn verpflichtet das Verwaltungsgericht die Gemeinde N zur Nutzung zuzulassen wird die Hauptsache nicht mehr offen gehalten, sondern erledigt. Eine Abweichung vom Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache ist aber im Hinblick auf Art. 19 IV GG zulässig und sogar geboten, wenn andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht zu erlangen ist. Vorliegend ist dies der Fall, da die Nichtgewährung von Rechtsschutz durch Erlass der einstweiligen Anordnung dazu führen würde, dass sich das Begehren der N und damit ihr Anspruch in der Hauptsache am 01.08. durch Zeitablauf erledigt. Dies würde, auch aufgrund des andauernden Wahlkampfs, zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Rechte aus Art. 21 GG führen.

C. Ergebnis

Der Antrag der N ist sowohl zulässig, als auch begründet.

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  Vielen Dank für die Zusendung dieses Falls an Jessica Große-Wortmann (Dipl.iur.) und Betreiberin des Blogs Juristischer Gedankensalat!

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