Vorprozessual erledigter Verwaltungsakt - BVerwG, 14.07.1999 - 6 C 7.98

Sachverhalt

Die rechtsradikale N-Partei meldete am 15.03.2006 beim zuständigen Polizeipräsidium in B für den 20.04.2006 einen Aufmarsch mit Abschlusskundgebung zu einem provokant gehaltenen Motto an. Die Behörde verbot, wie bereits in der Vergangenheit, mit Verfügung vom 16.03.2006 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Versammlung. Das Verbot stützte die Behörde insbesondere darauf, dass rechtsextreme Demonstrationen grundsätzlich zu verbieten seien und Veranstaltungen der N-Partei stets mit strafrechtlichen Verstößen einhergingen. Hiergegen legte die Partei noch am 16.03.2006 Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Dieser Antrag auf Eilschutz vor den Fachgerichten blieb erfolgreich, jedoch stellte das Bundesverfassungsgericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 32 BVerfGG die aufschiebende Wirkung wieder her. Die geplante Veranstaltung konnte damit zum vorgesehenen Zeitpunkt stattfinden, allerdings unter restriktiven Auflagen des Bundesverfassungsgerichts.

Die N-Partei ist davon überzeugt, dass die Behörde auch künftig an ihrer, aus Sicht der N-Partei, rechtswidrigen Praxis festhalten und den im Eilverfahren ergangenen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts missachten werde. Sie wendet sich daher Anfang Mai an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag festzustellen, dass das Verbot der Versammlung vom 16.03.2006 rechtswidrig gewesen ist. Sie behauptet auch künftig weiterhin Demonstrationen mit dem damaligen Motto durchführen zu wollen. Die Behörde hält die Klage für unzulässig. Der N-Partei fehle das erforderliche Feststellungsinteresse, außerdem wäre sie nach wie vor der Auffassung rechtsextreme Demonstrationen gehörten verboten. Auch treffe der Punkt der Wiederholungsgefahr hier nicht zu, die N-Partei könne angesichts der für sie günstigen Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz keine nennenswerte Verbesserung ihrer Position durch eine gleiche Entscheidung im Hauptsacheverfahren erreichen. Es bestehe auch keine Notwendigkeit einer Rehabilitierung, aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren sei es zu keinem Grundrechtseingriff gekommen, der einer Rehabilitierung bedürfe. Abschließend begründe auch der Umstand, dass sich versammlungsrechtliche Verbotsverfügungen typischerweise kurzfristig erledigen, kein Feststellungsinteresse. Denn dieses sei nur dann anzunehmen, wenn eine Versammlung garnicht habe stattfinden können.

Ist die Klage vor dem Versammlungsgericht zulässig?

Die Fallhistorie

Ursprünglich ein Fall von Festnahmen im Altersheim, hier jedoch kombiniert mit der Entscheidung BVerfGE 110, 77

Der Problemkreis

Zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse für das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren in versammlungsrechtlichen Streitigkeiten.

Lösungsskizze

I.    Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

II.    Statthafte Klageart

III.    Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen

1. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Ausgangsklage

2. Besonderes Feststellungsinteresse

IV. Allgemeine Sachentscheidugsvoraussetzungen

V. Ergebnis

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Gutachten


Die Klage vor dem Verwaltungsgericht ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Die N-Partei und die Behörde streiten über die Rechtmäßigkeit eines Versammlungsverbots. Mangels Spezialzuweisung an ein Verwaltungsgericht, richtet sich die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 I 1 VwGO. Dann müsste eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gegeben sein, die nichtverfassungsrechtlicher Art sein darf. Vorliegend streiten die Parteien über ein Versammlungsverbot gem. § 15 I VersG. Dies ist eine Norm des öffentlichen Rechts. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt nicht vor, da weder Kläger noch Beklagte Verfassungsorgane sind. Es mangelt daher an der erforderlichen doppelten Verfassungsunmittelbarkeit. Eine abdrängende Zuweisung an ein anderes Gericht ist ebenfalls nicht ersichtlich. Damit ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren, § 88 VwGO. Die N-Partei begehrt die Feststellung, dass das Versammlungsverbot vom 16.03.2006 rechtswidrig gewesen ist.

1. Fortsetzungsfeststellungsklage

Hierfür könnte die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 I 3 VwGO analog in Betracht kommen. Das Versammlungsverbot ist ein vor Erledigung mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt. Das Verbot bezog sich ausschließlich auf die Veranstaltung am 20.04.2006. Jedoch hat sich dieses Verbot mit Ablauf des 20.04.2006 durch Zeitablauf erledigt. Damit trat die Erledigung nicht nach, sondern vor Klageerhebung ein. Damit kommt § 113 I 4 VwGO nicht direkt, sondern analog zur Anwendung.

2. Allgemeine Feststellungsklage

Fraglich ist, ob durch die Erledigung vor Klageerhebung nicht die allgemeine Feststellungsklage gem. § 43 I Alt. 1 VwGO zur Anwendung kommt. Jedoch müsste der Antrag nach § 43 I Alt. 1 VwGO überhaupt statthaft sein. Dafür müsste der Antrag der N-Partei auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet sein. Jedoch stellt die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes kein Rechtsverhältnis dar. Das wäre vielmehr die vom Kläger bestrittene Berechtigung der Behörde zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Gegen eine allgemeine Feststellungsklage spricht weiterhin auch der Rechtsgedanke des § 43 II 1 VwGO. Hiernach ist die Feststellungsklage iSv § 43 VwGO unstatthaft, wenn der Kläger sein Ziel mit einer Leistungs- oder Gestaltungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dabei soll § 43 II 1 VwGO verhindern, dass mit der Erhebung der Feststellungsklage die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage schlicht umgangen werden. Diese Subsidaritätsklausel greift unabhängig vom Eintritt der Erledigung. Jedoch hinge dann die Rechtsschutzform regelmäßig vom zufälligen Zeitpunkt der Erledigung ab. Dann würden unterschiedliche Klagearten mit Abweichungen sowohl bei den Anforderungen an die Zulässigkeit, als auch bei den Anforderungen der Begründetheit gelten. Warum hier, aufgrund von ähnlichen Fallkonstellationen mit zufälligen Zeitpunkten ein solcher Unterschied gemacht werden soll, erscheint nicht begründet. Damit ist die allgemeine Leistungsklage unstatthaft. Die statthafte Klageart ist damit die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 I 4 VwGO.

III. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen

1. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Ausgangsklage

Grundsätzlich müssen, bedingt dadurch, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage die an sich zu erhebende Anfechtungsklage fortsetzt, die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsklage vorliegen. Andernfalls könnte eine Erledigung dazu führen, dass eine ursprünglich unzulässige Anfechtungsklage nunmehr in Gestalt der Fortsetzungsfeststellungsklage erfolgreich weitergeführt werden kann.

a) Klagebefugnis

Die N-Partei, als Adressat des Versammlungsverbots, kann geltend machen, zumindest in     ihrem Grundrecht aus Art. 8 I GG iVm Art. 19 III GG verletzt zu sein. Damit ist die N-Partei gem. § 42 II VwGO klagebefugt.

b) Vorverfahren

Ohne Eintritt der Erledigung war ein Vorverfahren gem. § 68 I 1 VwGO erforderlich. Die N-Partei hat gegen die Verfügung vom 16.03.2006 noch am selben Tag Widerspruch eingelegt. Dieser Widerspruch war zu diesem Zeitpunkt auch zulässig, da er innerhalb der Widerspruchsfrist am 15.04.2006 und noch vor Eintritt der Erledigung erhoben worden ist. Fraglich ist, ob die N-Partei den Erlass eines Widerspruchsbescheids hätte abwarten müssen. Nach einer Ansicht ist es auch in den Fällen, in denen sich der Verwaltungsakt schon vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigt hat, sinnvoll ein Vorverfahren durchzuführen. Denn hierdurch erhalte die Behörde die Gelegenheit, die Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes verbindlich festzustellen. Diese Vorgehensweise würde zur Entlastung der Gerichte beitragen. Die hM sieht jedoch einen Fortsetzungsfestellungswiderspruch in den §§ 68 ff. VwGO nicht geregelt, während aber in § 113 I 4 VwGO eine Fortsetzungsfestellungsklage ausdrücklich geregelt ist. Weiterhin ist mit Eintritt der Erledigung auch der Sinn des Vorverfahrens, nämlich die Selbstkorrektur der Verwaltung, nicht mehr erreichbar, da die Behörde den Verwaltungsakt nicht mehr ändern kann. Es ist auch nicht Aufgabe der Behörde, verbindliche Feststellungen über die Rechtmäßigkeit ihres Handels zu treffen. Damit ist ein Fortsetzungsfeststellungswiderspruch nicht möglich, was wiederum ebenso für den Erlass eines Fortsetzungsfeststellungsbescheides gelten muss. Damit musste die N-Partei den Erlass des Widerspruchbescheids nicht abwarten.

c) Klagefrist

Fraglich ist, ob die N-Partei eine Klagefrist einhalten musste. Die hM sah bei der Fortsetzungsfeststellungsklage auch bei Erledigung vor Klageerhebung eine Klagefrist, wobei sie die § 74 I 2 VwGO analog analog heranzog. Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage und der vorprozessualen Erledigung grundsätzlich keine Klagefrist einzuhalten. Jedoch darf der Verwaltungsakt vor Klageerhebung nicht bestandskräftig geworden sein, was vorliegend nicht der Fall ist. Damit musste die N-Partei keine Klagefrist einhalten.

d) Richtiger Klagegegner

Richtiger Klagegegner ist gem. § 78 I Nr. 2 VwGO iVm mit den Landesrechtlichen Vorschriften die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, vorliegend das Polizeipräsidium.

2. Besonderes Feststellungsinteresse

Gem. § 113 I 4 VwGO muss ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse der N-Partei gegeben sein.

a) Das berechtigte Interesse der N-Partei könnte sich zunächst aus einer Wiederholungsgefahr ergeben. Diese setzt voraus, dass sich aus dem Sachverhalt, der Interessenlage oder den Erklärungen der Beteiligten ergibt, dass die Behörde wahrscheinlich in absehbarer Zukunft einen inhaltsgleichen oder gleichartigen Verwaltungsakt erlassen wird und so erneut gerichtlicher Rechtsschutz mit vergleichbaren Sach- und Rechtsproblemen erforderlich werden würde. Dann müsste die N-Partei die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung haben und gleichzeitig, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhält. Dazu muss bei der N-Partei lediglich der Wille erkennbar sein, in Zukunft Versammlungen abzuhalten die in ihrer Art zu denselben Rechtsproblemen und damit zur gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können. Hierfür darf jedoch nicht erwartet werden, dass die N-Partei plant die möglichen weiteren Versammlungen unter den gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchzuführen. Die N-Partei hat ausgeführt, sie habe auch zukünftig die Absicht, derartige Demonstrationen durchzuführen. Es ist nicht zweifelhaft, dass diese Aussagen glaubhaft und sich auf rechtsextremistische Demonstrationen beziehen. Jedoch ist zu beachten, dass wenn die N-Partei zur Wiederholungsgefahr diese Argumentation nutzt, die Behörde würde ihre Rechtsfehler wiederholen, sie zugleich damit zum Ausdruck bringt, sie werde für dieses Verhalten den Anlass schaffen. Damit liegt eine Wiederholungsgefahr vor. Fraglich ist, ob das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf die Wiederholungsgefahr auch dann angenommen werden kann, wenn bereits gerichtlicher Eilrechtsschutz erlangt worden ist und auch künftig rechtzeitiger Eilrechtsschutz erlangt werden kann. Jedoch wird durch ein Eilverfahren das Rechtsschutzinteresse nur vorläufig und anders als im Hauptsacheverfahren erfüllt. Im Eilverfahren bleibt es im übrigen stets bei einer nur vorläufigen Überprüfung der behördlichen Entscheidung, die ohne abschließende Klärung erfolgt. Der Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren kann deshalb durch das Eilverfahren grundsätzlich nicht überflüssig werden. Damit ist, auch bei einer durch einstweiligen Rechtsschutz ermöglichten Durchführung der Versammlung, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei Vorliegen einer Wiederholungsgefahr anzunehmen. Die Behörde hält nach eigenen Angaben an ihrer Auffassung fest. Es ist daher nicht zu erwarten, dass die Behörde zukünftig in vergleichbaren Fällen die im einstweiligen Rechtsschutz ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigen wird.

Damit ist ein Fortsetzungsfestellungsinteresse der N-Partei wegen Bestehens einer Wiederholungsgefahr gegeben.

b) Es könnte sich weiterhin ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus einem Rehabilitationsinteresse der N-Partei ergeben. Da die Behörde der N-Partei strafbares Verhalten vorgeworfen hat, ist trotz der im Eilrechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht ergangenen Entscheidung, ein Rehabilitationsinteresse zu bejahen. Dies resultiert aus dem Vorwurf der Behörde, auf den Demonstrationen der N- Partei würde es stets zu strafrechtlichen Verstößen kommen.

c) Schließlich könnte sich ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch wegen Art. 19 IV GG vorliegen. Dies ergibt sich aus dem Aspekt, dass eine grundrechtsrelevante Maßnahme vorliegt und Hauptsacherechtsschutz wegen Zeitablauf nicht zu erlangen war. Der in Art. 19 IV GG garantierte Anspruch auf effektiven Rechtsschutz gebietet es, dass der Betroffene Gelegenheit erhält in Fällen tiefgreifender, tatsächlich jedoch nicht fortwirkender Grundrechtseingriffe auch dann die Rechtmäßigkeit des Eingriffs gerichtlich klären zu lassen, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann. Hierzu gehört auch die Versammlungsfreiheit, die dem Grundrechtsträger das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Versammlung gewährleistet. Das Verbot der Versammlung greift in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit der N-Partei ein, so dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht. Vorliegend konnte die Versammlung zwar stattfinden, jedoch nur unter versammlungsbehördlichen Auflagen. Diese Auflagen haben den Charakter der Versammlung geändert, insbesondere die N-Partei an der Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wesentlich gehindert hat bzw, dieses erheblich erschwert hat. Damit konnte der Aufmarsch mit der Abschlusskundgebung nur unter sehr restriktiven Auflagen stattfinden, wegen Art. 19 IV GG ist jedoch unter dem Gesichtspunkt, das eine grundrechtsrelevante Maßnahme vorlag und Hauptsacherechtsschutz wegen Zeitablaufs nicht zu erlangen war, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen.

IV. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

1. Beteiligtenfähigkeit

Die N-Partei ist gem. § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig, wenn die N-Partei als Bundes- oder Landesverband gem. § 3 PartG der Veranstalter ist. Vorliegend handelt es sich um einen Orts- oder Kreisverband, dieser ist gem. § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig. Die Behörde Polizeipräsidium ist gem. § 61 Nr. 3 VwGO beteiligtenfähig.

2. Prozessfähigkeit

Die Prozessfähigkeit der N-Partei und des Polizeipräsidiums richtet sich nach § 62 III VwGO. Dabei wird die N-Partei durch ihren Vorstand und die Behörde durch ihren Behördenleiter vertreten.

V. Ergebnis

Die Klage der N-Partei ist zulässig.

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  Vielen Dank für die Zusendung dieses Falls an Jessica Große-Wortmann (Dipl.iur.) und Betreiberin des Blogs Juristischer Gedankensalat!

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