Der Kommunalverfassungsstreit (VG Arnsberg · Urteil vom 24. August 2007 · Az. 12 K 127/07)

Sachverhalt

Die Stadt E aus dem Bundesland NRW erwägt schon seit längerem ein neues Flüchtlingsheim im südlichen und wohlhabenderen Teil der Stadt zu bauen.
Innerhalb einer eigens dafür einberufenen Ratssitzung am 03.06.2015 sollte über solch einen eingebrachten Antrag diskutiert werden.
Bei vielen Anwohnern erregte dieses Vorhaben großen Unmut. Daher schlossen sich einige der betroffenen Anwohner zu einer Bürgerinitiative zusammen, um der Ratssitzung als Zuschauer zu folgen. Dabei hielten sie während der Ratssitzung mehrere Plakate hoch, auf denen mit fettgedruckten Großbuchstaben zu lesen war: „Flüchtlingsheime nicht mit uns!“ und „Nein wir schaffen das nicht!“. Dabei kam es auch mehrmals zu lauten Zwischenrufen und Pfiffen, während die Diskussion lief.
Das anwesende Ratsmitglied B war sehr genervt und es fiel ihm schwer der Diskussion noch mit der nötigen Konzentration zu folgen. Auch andere Ratsmitglieder sahen sich durch die Zwischenrufe starken psychologischem Druck ausgesetzt. Daher forderten sie den Bürgermeister der Stadt E auf, diese Störenfriede unverzüglich des Saales zu verweisen und die Plakate ebenfalls zu entfernen. Der Bürgermeister weigerte sich jedoch und brachte an, dass die Zuschauer auch „Meinungsfreiheit genießen“ würden. Wie bereits angedroht, verließ daraufhin B mit einigen anderen Ratsmitgliedern die Ratssitzung. Einen weiteren Antrag auf Entfernung der Plakate und der Zuschauer stellten sie dabei aber nicht.
B wendet sich daraufhin an das zuständige Verwaltungsgericht und bittet auf die Feststellung, dass der Bürgermeister sein Hausrecht nicht ordnungsgemäß ausgeübt hat und der B einen Anspruch auf eine störungsfreie Ratssitzung hatte.
Ist die Klage vor dem Verwaltungsgericht zulässig?

Die Fallhistorie

Der Fall ist angelehnt an eine Entscheidung des VG Arnsberg vom 24.08. 2007. Eine etwas andere Konstellation entschied kürzlich aber auch das VG Gelsenkirchen (Beschluss vom 30. Juni 2014, Az.: 15 L 890/14).
 

Der Problemkreis

Der (sehr examensrelevante!) Kommunalverfassungsstreit wird in diesem Fall behandelt. Dabei wird nur auf die Zulässigkeit eingegangen, weil sich hier die meisten Probleme befinden. Insbesondere war nämlich früher fraglich, ob diese Streitigkeit überhaupt justiziabel ist („Impermeabilitätstheorie“).  Auch die Klagebefugnis bildet hier einen der Schwerpunkte.
 

Lösungsskizze 

A. Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I 1 VwGO
(P) Justiziabilität der Streitigkeit
B. Zulässigkeit
I. Statthafte Klageart
1.) e.A. Klageart sui generis
2.). a.A. Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung
3.) h.M. Differenzieren ; hier :Feststellungsklage
4.) Streitentscheid
II. Klagebefugnis, § 42 II VwGO analog
(P) wehrfähige Innenrechtsposition
III. Feststellungsinteresse, § 43 II VwGO
IV. Subsidiarität, § 43 II VwGO
V. Klagegegner
(P) Insichprozess
VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
VII. Rechtsschutzbedürfnis
(P) kein neuer Antrag 
VIII. Ergebnis

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Gutachten

A. Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I 1 VwGO
Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I 1 VwGO eröffnet sein. Dafür müsste eine öffentlich rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegen. Es dürfte weiterhin keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegen.
Dafür müssten die einschlägigen Normen dem öffentlichen Recht zuzuordnen sein. Hier geht es um die nicht ordnungsgemäße Ausübung des Hausrechts des Bürgermeisters (§ 51 GO NRW), wodurch das Ratsmitglied B Störungen ausgesetzt wurde. Diesbezüglich sind seine Mitwirkungsrechte tangiert; § 43 GO NRW. Damit handelt es sich um eine innerorganschaftliche Rechtsbeziehung.
 
Früher wurde nach der Impermeabilitätstheorie vertreten, dass solche Innenrechte nicht gerichtlich überprüfbar seien. Diese Ansicht wurde inzwischen vollständig aufgegeben, da Innenrechte genauso wie subjektive Außenrechte gerichtlich überprüfbar sein müssen. Damit handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Sie ist auch nichtverfassungsrechtlich, da nicht zwei Verfassungsorgane unmittelbar aus Verfassungsrecht streiten (keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit). Das kommunale Organisationsrecht gehört zum Verwaltungsrecht. Auch eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich, sodass der Verwaltungsgerichtswegs nach § 40 I 1 VwGO eröffnet ist.
[Anmerkung: Es ist auch vertretbar den Verwaltungsrechtsweg innerhalb der Zulässigkeit zu prüfen.]
 

B. Zulässigkeit

Die Klage müsste zulässig sein.
 
I. Statthafte Klageart
Zunächst müsste eine statthafte Klageart vorliegen. Diese bestimmt sich gem. § 88 VwGO nach dem Klagebegehren. Hier will das Ratsmitglied B festgestellt haben, dass es einen Anspruch gegen den Bürgermeister darauf hatte, die Störenfriede aus der Ratssitzung auszuschließen. Hier handelt es sich um einen so genannten interorganschaftlichen Kommunalverfassungsstreit, sodass hier fraglich ist, welche Klageart statthaft ist. Dies ist umstritten.
 
1.) Klageart sui generis
Nach einer Ansicht ist vorliegend eine Klageart sui generis statthaft.
 
2.) Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung
Nach einer anderen Ansicht liegt vorliegend eine Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung vor.
 
3.) Leistungs- oder Feststellungsklage
Eine weitere Ansicht differenziert nach dem genauen Begehren. Richtet sich die Klage auf die Feststellung einer bereits getroffenen und rechtswidrigen Maßnahme ist die Feststellungsklage die richtige Klageart. Wird ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt, dann ist die Leistungsklage die statthafte Klageart. Vorliegend will B festgestellt haben, dass das nicht ordnungsgemäß ausgeübte Hausrecht des Bürgermeisters rechtswidrig war. Darin ist auch ein Rechtsverhältnis i.S.d § 43 I VwGO zu sehen. Danach wäre hier die Feststellungsklage nach § 43 I VwGO die statthafte Klageart.
 
4.) Streitentscheid
Da die Ansichten zu verschiedenen Ergebnissen führen, ist der Streit zu entscheiden. Gegen die erste Ansicht spricht, dass in der VwGO die Klagearten abschließend geregelt sind, sodass kein Bedarf besteht eine Klageart sui generis zu konstruieren. Die zweite Ansicht verkennt, dass der Gesetzgeber alleine die Anfechtungsklage als Gestaltungsklage anerkennen wollte. Daher ist der letzten Ansicht zu folgen. Die Differenzierung im Einzelfall scheint am interessengerechtesten zu sein und berücksichtigt die bereits bestehenden Klagearten der VwGO.
 
Damit ist vorliegend die Feststellungsklage nach § 43 I VwGO statthaft.
 
II. Klagebefugnis, § 42 II VwGO analog
B müsste gem. § 42 II VwGO analog auch klagebefugt sein. B müsste geltend machen möglicherweise in eigenen Rechten verletzt zu sein. Als Ratsmitglied kann er sich dabei aber nicht auf subjektive Rechte berufen, sondern muss vielmehr organschaftliche Rechte geltend machen. Diese müssten subjektiven Rechten nur gleichgestellt sein. Voraussetzung ist daher die Geltendmachung einer so genannten wehrfähigen Innenrechtspositon. Dabei kann sich diese sowohl aus der Gemeindeordnung selbst oder aber der Geschäftsordnung des Rates ergeben. Sie muss jedoch dem Schutz des Klägers dienen. In Betracht kommt hier § 43 I GO NRW, der jedem Ratsmitglied und damit auch B das freie Mandat garantiert. Dazu zählt insbesondere auch die Entschließungsfreiheit. Durch die Störungen während der Ratssitzung erscheint es daher möglich, dass der B in seiner Entschließungsfreiheit beschränkt wurde. Ausweislich des Sachverhalts gab es laute Zwischenrufe und eindeutige Plakate, die die Ratsmitglieder psychologisch unter Druck gesetzt haben. Es erscheint daher möglich, dass der B hier einen innerorganisatorischen Störungsbeseitigungsanspruch gegen den Bürgermeister hatte. Damit ist die Klagebefugnis zu bejahen.
 
III. Feststellungsinteresse, § 43 II VwGO
Es müsste auch ein Feststellungsinteresse gegeben sein. Unter einem Feststellungsinteresse nach § 43 II VwGO versteht man jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.  Hier könnte ein Feststellungsinteresse wegen einer möglichen Widerholungsgefahr angeführt werden. Ausweislich des Sachverhalts wurde über den Neubau eines Flüchtlingsheims diskutiert. Es kam dabei jedoch noch zu keinem Beschluss. Daher ist nicht auszuschließen, dass bei weiteren Ratssitzungen wieder störende Zuschauer anwesend sind, die nicht vom Bürgermeister aus dem Saal verwiesen werden. Damit ist ein Feststellungsinteresse zu bejahen.
 
IV. Subsidiarität, § 43 II VwGO
Von der Einhaltung der Subsidiaritätsklausel ist mangels anderweitiger Sachverhaltsangaben auszugehen.
 
V. Klagegegner
Es müsste auch der richtige Klagegegner vorliegen. Wer richtiger Klagegegner innerhalb eines Kommunalverfassungsstreits ist, ist umstritten.
Nach einer Ansicht gilt das allgemeine Rechtsträgerprinzip. Damit wäre hier die Gemeinde der richtige Klagegegner. Nach einer anderen Auffassung ist die Klage gegen das Organ oder den Organteil zu richten, dem die behauptete Kompetenzverletzung zuzuordnen ist. Nach dieser Ansicht wäre der Bürgermeister der richtige Klagegegner, da er gem. § 51 I GO NRW die Sitzungsordnungsgewalt innehat. Der Streit muss daher entschieden werden.
Gegen die erste Auffassung spricht jedoch die mögliche Gefahr eines Insichprozesses, da der Bürgermeister gem. § 63 I GO NRW im Prozess als Vertreter der Gemeinde auftritt. Daher ist die zweite Ansicht vorzugswürdig. Damit ist der Bürgermeister hier der richtige Klagegegner.
 
 VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit
Es müsste auch die Beteiligten- und Prozessfähigkeit vorliegen. Innerhalb eines KVS ist insbesondere problematisch, ob die Beteiligtenfähigkeit vorliegt. Beteiligtenfähig ist gem. § 61 VwGO, wer Subjekt eines Prozessrechtsverhältnisses sein kann.  Der B als Ratsmitglied und der Bürgermeister sind zwar natürliche Personen i.S.d § 61 Nr.2 VwGO, allerdings ist zu beachten, dass sie hier in ihrer Eigenschaft als Organ einer Körperschaft fungieren.
In Betracht kommt demnach die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr.2 VwGO analog. Dafür müssten eine planwidrige Regelungslücke und eine vergleichbare Interessenlage bestehen.
Eine Analogie ist deshalb in Betracht zu ziehen, da B und der Bürgermeister zwar keine Vereinigung darstellen, allerdings stellt diese Vorschrift gerade auf die Fähigkeit ab Inhaber von Rechten zu sein. Das ist beim Organteil Ratsmitglied und dem Organ Bürgermeister auch gerade der Fall, sodass eine planwidrige Regelungslücke, sowie eine vergleichbare Interessenlange zu bejahen ist.
Auch die Prozessfähigkeit liegt gem. § 62 III VwGO vor.
 
VII. Rechtsschutzbedürfnis
Fraglich ist, ob auch das Rechtsschutzbedürfnis vorliegt. Daran könnte es hier fehlen, da der B keinen erneuten Antrag über die Verweisung der störenden Zuschauer und der Entfernung der Plakate gestellt hat. Dagegen lässt sich jedoch der Grundsatz der Organtreue hervorbringen. Dem B aufzuerlegen einen erneuten Antrag zu stellen würde in diesem Fall lediglich zu bloßen Formalismus führen und würde keinen wirklichen Rechtsschutz gewähren. Mithin ist das Rechtsschutzbedürfnis des B zu bejahen.
 
VIII. Ergebnis
Die Klage vor dem Verwaltungsgericht ist zulässig.

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  Vielen Dank für die Zusendung dieses Falls  an  (Dipl.iur.) Sinan Akcakaya!

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