ELSA-Deutschland e.V. zur Wahl der neuen Mitglieder im UN-Menschenrechtsrat

Am 13.10.2020 wählte die UN-Vollversammlung folgende 15 neue Mitglieder für drei Jahre in den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen: Bolivien, China, Cuba, die Elfenbeinküste, Frankreich, Gabun, Großbritannien, Malawi, Mexiko, Nepal, Pakistan, Russland, den Senegal, die Ukraine, und Usbekistan. Einzig Saudi-Arabien scheiterte mit seiner Bewerbung.
Der aus 47 Mitgliedstaaten bestehende Menschenrechtsrat ist ein Nebenorgan der UN-Vollversammlung und verfolgt das Ziel, die Förderung und den Schutz von Menschenrechten auf der ganzen Welt zu stärken. Er hat die Aufgabe, neue Menschenrechtsinstrumente auszuarbeiten und die weltweite Menschenrechtslage zu beobachten. In diesem Rahmen spricht er länder- und themenspezifisch Menschenrechtsverletzungen an und macht anhand von Resolutionen oder der Berufung von Sonderberichterstattenden auf diese aufmerksam.
Die Wahl der Mitgliedsstaaten des Rates erfolgt nach einem geografischen Schlüssel, so dass der Rat zu jedem Zeitpunkt von jeweils 13 afrikanischen sowie 13 asiatisch-pazifischen, sechs osteuropäischen, acht lateinamerikanisch-karibischen und sieben westeuropäischen Staaten besetzt ist. Jeder UN-Mitgliedsstaat hat das Recht, sich für die Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat zu bewerben. Die Widerwahl eines Landes ist dabei auf zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten beschränkt. Die Bundesrepublik Deutschland gehört dem Rat noch bis Ende 2022 an.
Aufgrund der uneingeschränkten Möglichkeit sich zur Wahl aufstellen zu lassen, kommt es immer wieder vor, dass Staaten in den Rat gewählt werden, denen teils schwere Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden. Trotz heftiger Kritik von Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International wurden so auch aktuell China, Russland und Kuba neu in den Menschenrechtsrat gewählt.

China steht in der Kritik, massive Menschenrechtsverletzungen in Honkong, Tibet sowie Xinjiang zu begehen. Zudem soll es Desinformationskampagnen, wie zu Beginn der Covid-19 Pandemie, betreiben und Angriffe auf Menschenrechtsaktivist*innen, Journalist*innen, Anwält*innen und Regierungskritiker*innen im ganzen Land verüben.
Russland wird vorgeworfen, sich seit Jahren an gemeinsamen Militäroperationen mit der syrischen Regierung zu beteiligen und in dessen Rahmen wissentlich oder willkürlich Zivilpersonen getötet, Krankenhäuser und andere geschützte zivile Infrastruktur zerstört und damit humanitäres Völkerrecht verletzt zu haben. Mit der Unterstützung von China blockierte Russland mehrfach den Sicherheitsrat, um Syrien den straflosen Gebrauch von chemischen Waffen zu ermöglichen und die Befassung des Internationalen Strafgerichtshofes mit der Situation in Syrien zu unterbinden. Vor kurzem hat Russland mit einem Veto im Sicherheitsrat die Lieferung humanitärer Hilfe an die syrische Zivilbevölkerung, die in nicht von der Regierung kontrollierten Gebieten Nahrungsmittel und Medikamente benötigten, beendet und den lokalen Behörden somit die Möglichkeit genommen auf die Ausbreitung von Covid-19 zu reagieren.
Auch Kuba wird vorgeworfen im eigenen Land Menschenrechte zu missachten. So soll die kubanische Regierung alle Formen von Dissens gegenüber der Regierungspolitik unterdrücken und bestrafen und immer wieder Journalist*innen, Demonstrierende und Menschenrechtsaktivist*innen im Visier haben. Weiter soll Kuba seine bisherige Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat für die Untergrabung von Menschenrechten genutzt haben. So habe es sich dafür eingesetzt, dass menschenrechtsmissachtenden Regierungen, wie die von Nicolás Maduro in Venezuela, vor der Untersuchung durch den Menschenrechtsrat geschützt werden.
Liest man dies, stellt sich die Frage, ob die Glaubwürdigkeit des Menschenrechtsrates nicht durch die Mitgliedschaft von menschenrechtsverletzenden Staaten untergraben wird.

Die Praxis zeigt, dass Länder wie Russland und China tatsächlich eine einseitige und unausgewogene Politik im Menschenrechtsrat betreiben. Häufig zu Lasten von Israel und zu Gunsten von autoritären Regimen wie Myanmar oder dem Sudan. Problematisch ist auch, dass sich die Mitgliedsstaaten innerhalb ihrer geografischen Ländergruppen zusammenschließen und mit diesem Stimmgewicht regelmäßig Anträge gegen ihre eigenen Mitgliedsstaaten verhindern.
Dieser Kritik sah sich auch schon die Vorgängerinstitution des Menschenrechtsrates, die Menschenrechtskommission ausgesetzt. Aus diesem Grund wurde der Menschenrechtsrat bei seiner Gründung 2006 mit Mechanismen ausgestattet, die die Arbeit des Gremiums – den Schutz und die Förderung von Menschenrechten – gewährleisten sollen.
Als ein solcher Mechanismus dienen die in der Gründungsresolution 60/251 festgehaltenen Wahlkriterien für die Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat. Sie geben vor, dass „bei der Wahl der Mitglieder des Rates (…) die Mitgliedsstaaten den Beitrag der Kandidaten zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte und die zu diesem Zweck von ihnen eingegangenen freiwilligen Zusagen und Verpflichtungen berücksichtigen werden“ und „dass die in den Rat gewählten Mitglieder den höchsten Ansprüchen auf dem Gebiet der Förderung und des Schutzes der Menschenrechte gerecht werden müssen.“ Zudem müssen die Kandidierenden garantieren, dass sie „mit dem Rat uneingeschränkt zusammenarbeiten werden und dass sie während ihrer Mitgliedschaft dem Verfahren der universellen regelmäßigen Überprüfungen unterzogen werden.“

Die Forderung von NGOs und einigen Staaten, Bewerberstaaten müssten bestimmte menschenrechtliche Kriterien erfüllen, konnte sich bei der Gründung des Menschenrechtsrates 2006 nicht durchsetzen. Stattdessen kommen nun die oben aufgeführten weichen, freiwilligen Kriterien zur Anwendung. Hintergrund dessen ist die Wahrung der Legitimität des Menschenrechtsrates und die Einhaltung der Prinzipien der UN-Charta.
Teil der Kriterien, die von der UN-Vollversammlung bei der Wahl berücksichtig werden sollen, sind die im Vorfeld der Wahl von den Kandidierenden freiwillig abgegeben Wahlversprechen. Diese Zusagen, Menschenrechtsprobleme im eigenen Land anzugehen, nationale Gesetzgebung voranzutreiben oder bestimmte internationale Menschenrechtsverträge zu unterzeichnen können als Chance gesehen werden. Sie erlauben es, die Mitgliedsstaaten des Rates an ihren Zugeständnissen zu messen und geben der Zivilgesellschaft die Möglichkeit, an die Verpflichtungen des Staates zu appellieren.
Zudem müssen sich die gewählten Mitglieder während ihrer Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat dem Verfahren der universellen regelmäßigen Überprüfung (Universal Periodic Review – UPR) unterziehen. In diesem Verfahren wird die menschenrechtliche Situation in ihrem Land analysiert. Die Prüfung erfolgt jedoch nicht durch Sachverständigengremien, sondern durch spezifische Fragen anderer Staaten und deren Empfehlungen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation in dem betreffenden Land. Somit bietet sich also ein weiterer Mechanismus, Staaten für die Menschenrechtspolitik in ihrem Land zur Verantwortung zu ziehen, der durch die besondere Position der Staaten als Mitglied des Menschenrechtsrates an Bedeutung gewinnt.

Ein weiterer Mechanismus, der die Glaubwürdigkeit des Menschenrechtsrates untermauert, ist die Möglichkeit, Staaten ihre Ratsmitgliedschaft zu entziehen. Bei schwerwiegenden und systematischen Menschenrechtsverstößen durch einen Mitgliedsstaat kann durch eine 2/3 Mehrheit in der UN-Vollversammlung beschlossen werden, dass dieses Mitglied aus dem Rat ausgeschlossen wird. Die UN-Vollversammlung machte jedoch erst einmal, am 1.März 2011, im Falle Libyens von dieser Möglichkeit Gebrauch.
Trotz dieser existierenden Mechanismen beinhaltet die Konzeption des Menschenrechtsrates weiterhin Lücken, die es einzelnen Staaten ermöglichen, ihre nationalen Interessen der Weiterentwicklung von Menschenrechtstandards voranzustellen. Ein solches grundsätzliches Problem stellt die geheime Wahl der Mitglieder des Menschenrechtsrates dar. Die UN-Vollversammlung ist bei der Wahl keinem zivilgesellschaftlichen Druck ausgesetzt, die lediglich freiwilligen Kriterien stärker in ihre Entscheidung mit einfließen zu lassen. Da ihre Wahlentscheidung nicht an die Öffentlichkeit gelangt, müssen sich die wählenden Staaten im Nachhinein keiner Kritik stellen, ob sie einen Staat gewählt haben, der die Kriterien erfüllt oder nicht. Dem könnte mit einer offenen Wahl der neuen Mitglieder des Menschenrechtsrates entgegengewirkt werden. Das Ziel sollte es sein, die wählenden Staaten in die Pflicht zu nehmen, ihre Wahl danach zu treffen, ob der Bewerberstaat die höchsten Standards bei der Förderung und dem Schutz von Menschenrechten im In- und Ausland einhält und verspricht, uneingeschränkt mit dem Rat zusammenzuarbeiten. Zudem könnte man mit einem offenen Wahlverfahren Absprachen aus geographischen, regionalen oder rein außenpolitischen Interessen zwischen Staaten vermeiden.

Eine weitere Lücke formuliert Human Rights Watch mit der Forderung, dass die Wahl der Mitglieder des Menschenrechtsrates kompetitiv ausgestaltet werden muss. Zu häufig gibt es für die festgelegten regionalen Kandidierendenlisten gerade exakt so viele Bewerberstaaten, wie Sitze im Rat zur Verfügung stehen. Auf diese Weise nimmt man den wählenden Staaten die Entscheidung – die tatsächliche Wahl – für oder gegen einen Bewerberstaat. Die diesjährigen Wahlen wirken als Vorbild: Für die asiatisch-pazifischen Staaten gab es vier vakante Sitze und fünf Bewerberstaaten. Saudi-Arabien schaffte es so als einziger Bewerberstaat nicht in den Menschenrechtsrat, weil die UN-Vollversammlung sich für menschenrechtsachtende Staaten als Wahlalternative entscheiden konnte. Neben dieser Forderung appellieren wir an Staaten, die Wahl von ungeeigneten Kandidierenden zu verweigern, wenn ihnen keine Wahl zwischen mehreren Staaten möglich ist.

Es ist mithin festzuhalten, dass der Menschenrechtsrat über einige Mechanismen verfügt, die seine Glaubwürdigkeit trotz der Mitgliedschaft von menschenrechtsmissachtenden Staaten stützen könnten. Die Praxis zeigt jedoch, dass die absolute nationale Souveränität von Staaten und deren außenpolitische Interessen häufig dazu führen, dass die Analyse der Menschenrechtslage auf der Grundlage von politischen Sympathien erfolgt. Anstatt ihre Arbeit im Menschenrechtsrat zu politisieren, appellieren wir an die Mitgliedsstaaten des Rates, ihrer Verantwortung und ihren Verpflichtungen, die sie mit der Annahme dieses Mandates übertragen bekommen haben, in vollem Maße gerecht zu werden und die Entwicklung menschenrechtlicher Standards voranzustellen.
Um dies zu garantieren, sollte die UN-Vollversammlung durch offene Wahlen dem zivilgesellschaftlichen Druck ausgesetzt werden und durch mehr Wahlalternativen die Möglichkeit bekommen, ihre Wahlentscheidung auf die von der Gründungsresolution vorgegeben Wahlkriterien zu stützen. Solange von diesem Mechanismus kein Gebrauch gemacht wird und weiterhin menschenrechtsmissachtende Staaten in den Rat gewählt werden, stehen die anderen Mitglieder sowie die Zivilgesellschaft in der Pflicht, an die Einhaltung der Wahlversprechen zu appellieren und Staaten an diesen zu messen. Die Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat muss als Verpflichtung verstanden werden, Menschenrechtsschutz vor allem im eigenen Land voranzubringen und nicht als Möglichkeit, Untersuchungen und Kritik zu unterdrücken. Aus diesem Grund sollte der Mechanismus, Staaten, die schwere Menschenrechtsverletzungen begehen aus dem Rat auszuschließen, immer als drohende – und tatsächlich praktizierte – Konsequenz gesehen werden.

Schlussendlich bleibt festzuhalten, dass selbst die Mitgliedschaft von menschenrechtsverletzenden Staaten den Menschenrechtsrat bisher nicht davon abhalten konnte, seine bedeutendste Aufgabe zu erfüllen: Unsere Aufmerksamkeit auf Menschenrechtsverletzungen in der ganzen Welt zu lenken und diese aufzudecken. Gemeinsam mit dem Rest der Welt gucken wir also hoffnungsvoll auf die weitere Entwicklung dieses so wichtigen Neben- und vielleicht einmal Hauptorgans der Vereinten Nationen!
 
 
Sarah I. Pfeiffer
Director for Human Rights & Focus Programmes
ELSA-Deutschland e.V. 2020/2021
director-humanrights@elsa-germany.org

 
Bibliografie:
Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V., „UN-Menschenrechtsrat“, unter: https://menschenrechte-durchsetzen.dgvn.de/akteure-instrumente/menschenrechtsrat/ (zuletzt abgerufen, am 19.10.20).
Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V., „Wahl der Mitglieder im UN Menschenrechtsrat“, unter: , https://menschenrechte-durchsetzen.dgvn.de/akteure-instrumente/menschenrechtsrat/wahl-und-zusammensetzung-der-mitglieder/ (zuletzt abgerufen, am 17.10.20).
Deutsche Welle, „China und Russland neu im UN-Menschenrechtsrat“, unter: https://www.dw.com/de/china-und-russland-neu-im-un-menschenrechtsrat/a-55269356 (zuletzt abgerufen, am 17.10.20).
Human Rights Watch, “UN: Deny Rights Council Seats to Major Violators”, unter: https://www.hrw.org/news/2020/10/08/un-deny-rights-council-seats-major-violators (zuletzt abgerufen, am 17.10.20).
United Nations, “Elections and Appointments”, unter: https://www.un.org/en/ga/75/meetings/elections/hrc.shtml (zuletzt abgerufen, am 17.10.20).
United Nations, “Resolution 60/251. Human Rights Council“, unter: https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/A.RES.60.251_En.pdf (zuletzt abgerufen, am 20.10.20).
Wolfgang S. Heinz, “Zehn Jahre UN-Menschenrechtsrat – Zwischen Politisierung und Positionierung“, unter: https://zeitschrift-vereinte-nationen.de/fileadmin/publications/PDFs/Zeitschrift_VN/VN_2016/Heft_3_2016/06_Heinz_VN_3-16_13-6-2016.pdf (zuletzt abgerufen, am 20.10.20).
Zeit Online, „Saudi-Arabien schafft Einzug in den UN-Menschenrechtsrat nicht“, unter: https://www.zeit.de/politik/ausland/2020-10/saudi-arabien-un-menschenrechtsrat-gescheitert-vereinte-nationen (zuletzt abgerufen, am 20.10.20).
 

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